党的十九大报告中明确提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监督方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸现，政府职能转变还不够到位，基层机构设置和职能配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高。当前，改革已进入攻坚期和深水区，有许多问题需要进一步研究和解决，持续深化政府职能转变具有非常重要的现实意义。
一、呼伦贝尔市政府职能转变和机构改革取得的成果
2019年以来，呼伦贝尔市相继完成了新一轮党政机构改革以及综合行政执法、苏木乡镇和街道办事处机构改革，是历次机构改革动作最大的一次，新设机构之多、职责调整之繁是前所未有的，实现了党委、人大、政府、政协、群团机关及苏木乡镇和街道、基层审批服务等改革的有机衔接，形成了改革一盘棋，发挥了改革的整体效应。
（一）党政机构改革
一是实现了以党的全面领导为统领。呼伦贝尔市机构改革统筹考虑党政机构设置，建立健全市委对重大工作的领导体制机制，强化了党的组织在同级组织中的领导地位，进一步提高了党在把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。组建市委全面依法治市委员会、市委审计委员会、市委退役军人事务工作领导小组等议事协调机构，明确把党对纪检监察、依法治市、深化改革、教育、审计、网信等重大工作的话语权、定夺权全面落到了实处，充分发挥了党统揽全局、协调各方的作用。
二是体现了以人民为中心的价值取向。坚持以人民为中心作为落脚点，调整优化了机构设置和职能配置。在教育文化、卫生健康、医疗保障等人民群众普遍关心的领域，加大了机构调整和优化的力度，充分体现了建设人民满意的服务型政府的决心。新组建的卫生健康委员会、生态环境局、应急管理局和政务服务局等部门，均体现了立足为民谋利、为民办事和为民解忧的初衷，为提高政府履职能力和水平、提升为民服务效率和效能提供了体制保障。
三是党政机构设置更加优化协同高效。坚持“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”的原则，通过优化机构设置和职能配置，最大程度上避免了政出多门、责任不明、推诿扯皮，初步构建了机构设置更加科学、职能配置更加合理、系统更加完备、运行更为高效的机构职能体系。
四是行政职能主体更加规范。全面梳理市本级300余家事业单位承担的行政职能，对其中100余家事业单位的300余项行政职能予以认定，将其回归相应党政机构，并写入行政职能主体部门新“三定”规定，确保职能回归无缝衔接。行政职能回归后，事业单位公益属性得以进一步彰显，推动了政府提供的社会公益服务又好又快发展。
五是议事协调机构更加规范。按照自治区机构改革政策有关要求，对以市委、市委办名义成立的137个市级议事协调机构进行了清理规范，并对今后以市政府名义成立议事协调机构作了规范要求。经重新审核认定，保留市委议事协调机构共65个，并按照职能相同（近）归口设置的原则，对各议事协调机构办事机构的职能承接部门作了明确；撤销阶段性市委议事协调机构共72个，清理率达52.6%，促进了议事协调机构设置更加精简科学，运行更加规范有效。
（二）综合行政执法改革
通过改革彻底解决了过去存在的在一个领域多层执法、多支机构执法的问题。
在市本级层面，除上级明确设置层级的执法机构外，设立了文化市场、交通运输、生态环境、农牧、统计、工信、水利、住建、草原和自然资源等十余支综合行政执法队伍，保留海事执法机构；在市区两级同时保留卫生健康、应急管理综合行政执法队伍；将人社、市场、城市管理领域综合执法职能下放到市辖区。
旗市区层面（不含海拉尔区），按照执法队伍限额，在保证交通运输、文化市场、农牧、市场监管、城市管理5支队伍设置的基础上，各地区从地域特点和实际需求出发，统筹设置了其他3支执法队伍。比如，为切实担负起“促一方发展、保一方平安”的责任，各地区均设立了应急管理综合行政执法队伍；针对矿产资源较为丰富的实际情况，个别地区设立了自然资源综合行政执法队伍。市辖区海拉尔区根据市本级改革成果，同步对区级执法队伍设置进行了调整，确定在城市管理、人社、卫健、应急、市场等5个领域实行综合执法。
（三）苏木乡镇和街道改革
一是机构设置更加简约高效。在自治区确定的“5+3”“5+1”改革框架内，进一步优化苏木乡镇和街道党政机构、事业单位设置，苏木乡镇派驻站所下放管理整合后，苏木乡镇事业单位数量减少一半以上，既实现了相对统一，又满足了客观实际需要，切实为基层发展提供了机构保障。
二是服务能力得到显著增强。改革的同时为苏木乡镇和街道调剂增加了部分事业编制，并统一提高了事业单位机构规格，进一步充实了基层工作力量，实现了“瘦身”和“健身”相结合。
三是职能配置更加健全完善。充分考虑苏木乡镇和街道承接能力，重点在基层党建、就业和社会保障、医疗保障、社会救助等重点事项上赋权。全市苏木乡镇平均承接84项赋权事项；街道平均承接17项赋权事项，实现了职能真正下沉、权力有效承接。
二、政府职能转变和机构改革存在的问题及原因分析
经过上述系列改革，呼伦贝尔市基本实现了各级政府部门职能明晰，上下级政府部门职能边界清晰，但在一年来的政府职能转变运行过程中，也发现一些问题。
（一）党政机构改革方面，一是个别机构还未真正发生“化学反应”。呼伦贝尔市虽然完成了组织构架的重建，调整了政府部门职责，优化了人员编制，但这些只是物理上的重新拼装，只在面上发生了“物理变化”。一年多来，个别部门未完全实现人员融合、职能整合的连锁反应，系统性、整体性和重构性的“化学反应”还不够彻底。因整合力度较大、人员能力和素质不同等原因，需要一定时间的过渡期进行深度融合。二是部门间工作衔接不够顺畅。有些工作仅靠部门间明确的职责分工是不够的，还需要部门之间建立协调配合工作机制以及有专业的人员力量才能得到有效的落实。如：森林草原防灭火工作需要应急、林草、交通、自然资源、气象等部门共同建立监测预警和灾情报告联防联动工作机制，个别旗市因应急与林草部门之间的工作机制不完善，或应急部门缺少熟悉防灭火业务的专业干部，在防灭火业务统计信息的共享方面存在衔接不够顺畅问题。三是党委工作机关履行政府行政职能存在的行政主体不明问题。如宣传部接收电影管理职能后，因没有加挂“电影局”牌子，由宣传部直接承担电影行政管理职责又不符合电影管理有关规定，导致电影的行业管理职能没有法定的承接行政主体。
（二）苏木乡镇和街道改革方面，一是存在赋权程序上的问题。《关于深化苏木乡镇和街道改革推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》规定“旗市区党委、政府与苏木乡镇和街道共同确定赋权事项，明确赋权后的权力运行程序、规则”。在实际工作中，由于没有具体的指导意见，加之旗市区政务服务局、司法局对这项工作在赋权、委托程序以及各自应承担的职责上，存在理解和解答的不一致，造成各旗市区间的工作存在差异。二是苏木乡镇和街道工作力量仍存在人员不足问题。由于呼伦贝尔市行政区域面积比较大，大多数苏木乡镇地处比较偏远，自然条件相对艰苦，交通不便，经济落后，教育、医疗等基本公共服务水平相对较低，而且一部分苏木乡镇常住人口逐年减少，导致苏木乡镇、街道在公务员考录和事业单位公开招聘工作中，不能足额招录，现有人员向上级部门逆向调出的现象普遍存在。苏木乡镇政府、街道是面向群众、服务群众的基层政权，由于留不住人，导致基层工作力量得不到加强，影响了苏木乡镇、街道工作的正常开展，为群众服务能力和水平受到一定影响。据机构编制实名制统计，呼伦贝尔市苏木乡镇、街道行政编制、事业编制平均空编率分别为20.1%和24.6%，其中额尔古纳市乡镇街道行政编制空编率甚至超过30%。
（三）综合行政执法方面，部分地区执法队伍在执法资格和自身建设上还存在一些问题。一是行政执法委托程序不明确。目前，旗市区各执法机构均采用委托的形式行使执法权，但对委托方式尚无固定程序，造成各地对委托方式理解不到位。二是执法队伍未签订执法委托书，未建立执法目录。三是基层执法人员持证率偏低，受执法证办理周期长的影响，部分执法人员尚未取得执法证。四是执法队伍没有及时得到人员补充。受党政机构改革和事业单位改革两次人事冻结影响，各地执法队伍组建后，不能补充执法人员，导致全市执法队伍事业编制均有一定数量的空编。据机构编制实名制统计，全市承担行政执法职能的事业单位平均空编率为19.6%，其中满洲里市、牙克石市、根河市空编率超过22%。
三、推进政府职能转变的几点建议
一是进一步建立和完善部门间工作机制。在多个部门分工共同完成某一项工作方面，仅凭各部门“三定”规定确定的职责任务还不能有效保障工作顺利推进，还需要有针对性的建立、完善和实施部门间的联动工作机制，确保部门间工作衔接顺畅。例如在随军家属优待方面，关于未就业随军家属基本生活补贴政策的落实，需要对双拥、退役军人事务、人社、财政及军分区后勤机关等部门所承担的具体工作作进一步明确，才能保障补贴资金在标准制定、市旗两级分担比例、测算、申报、财政预算及发放等具体环节都有具体部门负责。
二是解决管理体制中的个别问题。一要解决党委机关履行政府职能主体不明问题，需要在党委机关加挂政府职能部门的牌子，或设立相应的行政机构。如在宣传部内设机构加挂“电影局”牌子，履行电影管理行政确认、行政处罚等行政管理职能；在统战部设立宗教执法科，承担宗教行政执法工作。二要规范行政执法委托程序，司法行政主管部门要出台相关指导意见，切实解决行政执法委托程序不明确、不合规等问题。
三是加强干部队伍建设。在转变干部工作作风方面，要继续加强政府部门、机关干部的党风廉政教育，进一步树立为人民服务的意识，将过去的“管理型政府”转变为现在的“服务型政府”的理念扎根于每一位领导干部、每一位普通干部的思想深处。在干部使用方面，突破原有的体制藩篱，加大干部工作岗位调整的工作力度，特别是对多个部门整合后新组建的机构，不管干部来自哪一个部门，以前负责哪一项工作，不管是部门领导干部，还是一般干部，现在都要进行轮岗，统筹使用，实现每一位干部熟悉本部门每一项职能，逐步实现机构整合的“物理变化”向“化学变化”的转变。在干部招录方面，进一步加大公务员考录、事业单位面向社会公开招聘工作力度，增加各部门各单位空余编制的使用量，通过“公开、平等、竞争、择优”的方式把高素质、敢担当、有才华、有作为的专业干部选拔到各级政府部门，切实提高政府转变职能和履行职能的能力。在乡镇干部培训方面，针对自治区赋权给苏木乡镇的职能开展专题业务培训，或采取“走出去”的方式赴先进地区考察，学习先进经验，确保乡镇政府承接自治区赋权职能“接得住”、“用的好”，真正实现为人民服务的“初心”与“使命”。
下一步，呼伦贝尔市委编办将继续维护巩固机构改革系列成果，精心研究，勇于探索，学习借鉴先进地区政府职能转变相关做法和经验，制定推广一些符合地区实际的、有效的政府职能转变政策与措施，深入推进政府职能转变，切实提高呼伦贝尔市政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力和水平。
（供稿：机关机构编制科）