苏木镇是国家政权的基础，也是党在基层的重要组织层次。随着改革开放的不断深入和市场经济体制的建立完善，尤其是在农村牧区完成税费改革和撤乡并镇之后，现有苏木镇管理体制已经不能适应当前社会经济发展的需要，苏木镇的职能亟待转变，需要进行重新定位。针对现有苏木镇管理体制的现状，根据呼伦贝尔市编办工作要求，结合当前推进苏木镇管理体制改革工作，我们对全旗苏木镇管理体制情况进行了深入调研，深切感受到了对现行苏木镇管理体制进行改革的重要性和紧迫性。
一、我旗基本情况
我旗地势自南向北，由东到西逐渐降低，介于大兴安岭和蒙古高原的过渡地带，位于蒙古高原北部。东南部为山地丘陵（乌布尔宝力格苏木），中部为高平原（阿木古郎镇、新宝力格苏木、甘珠尔苏木），北部海拉尔河一带为低山丘陵（嵯岗镇、吉布胡郎图苏木），南部为大兴安岭北麓山林区（罕达盖苏木），多山，河流湖泊众多，河道纵横交错，共有大小河流16条。气候属中温带大陆性季风气候。
我旗境内农、林、牧、渔、矿产资源丰富，境内现已探明的矿产资源有石油、二氧化碳、煤炭、盐、碱、硝、银、铅、锌等10余种。储量较大，品位较高，开发前景十分广阔。
我旗各苏木镇经济类型是以畜牧业为主，乳业、工业、旅游业等多种产业为辅。
二、我旗苏木镇管理体制基本情况
我旗辖7个苏木镇，其中有2个镇（阿木古郎镇、嵯岗镇），5个苏木（新宝力格苏木、乌布尔宝力格苏木、吉布胡郎图苏木、甘珠尔苏木、罕达盖苏木)。
（一）机构及人员编制情况
苏木镇行政机构统一设置为3个，为党政综合办公室（社会治安综合治理办公室）、经济发展办公室、社会事务办公室（人口和计划生育办公室），旗所在地阿镇增设城镇管理办公室。苏木镇事业单位统一设置为3个，为农牧业综合服务中心、文化体育广播电视服务中心、计划生育服务中心，旗所在地阿镇增设劳动保障事务所。上划“一所两站”事业单位统一设置为3个，为苏木镇畜牧兽医站、林业工作站、国土资源所。
苏木镇行政编制为xxx名，苏木镇事业编制为xxx名，上划旗直管理的事业编制为xx名。行政在编人员xxx人，事业在编人员xxx人，上划旗直管理的事业在编人员xx名。
（二）职能运行情况
1、保证日常工作运转。
税费改革和撤并乡镇后，保运转成了苏木镇一项主要工作。一是落实党在牧区的方针政策。主要是扶牧惠牧政策，比如争取项目、草牧场奖补项目，农机补贴等。二是上传下达。一方面向上级及时反应苏木镇基层的各种情况，另一方面办理上级政府交办的事项和传达贯彻上级文件政策精神。三是代管和协助各职能部门的工作。对旗直各部门下伸到苏木镇的机构，没有人、财、物管理职权，只履行代管或协调、协助、服务等职能。
2、维护辖区社会稳定。
一是解决群众矛盾。苏木镇面临着群众大量的矛盾纠纷需要协调，苏木镇大量的工作就是解决群众矛盾纠纷。二是稳妥处理上访。苏木镇干部尽量化解矛盾，避免群众上访。 三是负责辖区内的安全。如交通安全等责任由各苏木镇负责。
3、促进经济社会发展。
促进经济社会发展是苏木镇一项重要职能，如指导产业结构调整，发展经济，带领牧民致富；引导苏木镇的商贸开发，抓招商引资，发展民营经济等。
4、提供综合服务。
苏木镇服务主要体现在：第一，为牧业生产提供产前、产中、产后服务。每个干部都要联系嘎查社区，开展各种帮扶活动，提供咨询，主要是信息服务。第二，提供公共产品服务。如：修建村道路，解决人畜饮水，建设文化设施和卫生设施并加强管理等。
5、加强基层组织建设。
一是抓好牧区党组织建设，包括苏木党委、嘎查社区党支部领导班子的推荐与选配，党员的发展和管理，党员干部队伍思想作风建设等。二是抓好嘎查社区“两委”班子建设，依法指导和帮助组织好基层组织和社区自治，为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。三是抓好思想建设，加强思想政治工作和社会主义精神文明建设，倡导社会文明新风。四是抓好民主集中制建设，敞开群众表达意愿的渠道，建立民主决策、科学决策的程序和机制。
三、苏木镇管理体制方面存在的问题
（一）权责不一致。
苏木镇机构作为最基层的一级政权组织，向上承接上级机关的各项政策、指令，向下承担了几乎一切基层公共事务和管理任务，是我国政权体系运行的基础。苏木镇机构除了没有下级外，在管理本辖区域内的政治、经济、社会、文化、教育、卫生等各个方面，和旗级政权差不多具有基本相同的职权。但实际上苏木镇职权的大部分都被旗县区以上有关部门所行使，特别是工商、地税、国税、国土、财政、交管、公安、林业等，都是旗县区以上部门的派出机构或直属单位，以致苏木镇政权不完整。虽然许多职权被旗县区以上部门分割去，但苏木镇的责任却丝毫不减少，组织生产、社会治安、计生、合作医疗、调解民间纠纷、基础设施建设、普及义务教育、各项基层社会保障事业和公共事务等等，都是苏木镇躲不开的任务，而且计生、社会治安等许许多多的“一票否决”、“黄牌警告”、“检查验收”，使苏木镇干部穷于应付。
（二）定位不清晰。
苏木镇要管理本辖区域内的经济发展和教育、文化、卫生、食品安全、民政、综合治理、计划生育等社会事业，几乎上级具备有的所有职能乡镇一级都要有人管，其责任远远大于权和利，但在实际工作中，涉及到具体问题，特别是难处理的问题时乡镇的职责定位就不那么准确了，存在行政职能与服务职能交叉现象，致使苏木镇工作精力难以集中到发展经济、为牧服务上来，影响和削弱了基层政权的职能发挥。
（三）条块不顺畅。
在现行苏木镇运行机制中，名义上实行条块结合、以块为主，实际上权力在条、责任在块，苏木镇基础职能遭到肢解，责、权、利不相适应，形成管用脱节的局面。究其原因，大部分权利部门实行垂直管理或条管为主，人、财、物权都在条，而事却在块，弱化了苏木镇的部分职能。遇到问题时，苏木镇无权处理。凡涉及收费、审批、处罚等比较直观的行政执法职能部门，都是垂直条管，如公安、工商、国税、地税、交管、电力等，而把实际利益少的部门都放到了基层，致使苏木镇行政事业单位不能满足群众的要求。
（四）干部队伍老龄化，缺乏生机与活力，工作动力不足。
干部断档,出现“青黄不接”现像，公务员队伍进出口不畅，受编制限制想用的人才进不来，年龄偏大不适合工作要求的人出不去，而且占多数。非领导职务人员较多,大多以退居二线人员为主。
四、关于苏木镇管理体制方面的几点建议
（一）明确职能定位，强化苏木镇政府机构的服务职能。
苏木镇政府作为基层民主政权组织，其最根本的职能就是为广大群众提供高效的公共服务。首先，苏木镇政府担负着保证国家大政方针在牧区的贯彻执行，维护社会安定团结的职能。其次是发展牧区经济、促进牧民增收、带领牧民致富的职能。另外，苏木镇政府肩负着提供公共服务，保证牧区公共产品的供给，改善牧区生活环境的职能。苏木镇政府要加强基层民主建设，培养牧民的民主法律意识，建设乡风文明、管理民主的新牧区。苏木镇改革的目的就是在明确其职能定位的基础上，改变过去职能错位、越位、不到位的现象，使其把工作的重点真正转移到维护牧区社会稳定、发展牧区经济、提供公共服务、完善基层民主上来。在明确职能定位的基础上，苏木镇政府要“有所为”，也要“有所不为”。随着苏木镇机构的改革、转制，政府要从一些不必要涉足的领域中退出来，使地方和基层政府逐步从全能政府向有限政府转变。这样不仅可以通过减事实现减人和减支，而且能够使有限的资源用在实现政府的基本职能上，提高基层和地方政府的服务效率。
（二）明确界定事权，强化苏木镇政府的政权基础。
按照 “强基层、稳基础”的原则，增强苏木镇的管理协调能力，打破条块分割的体制，除中央、自治区有明确规定的垂直管理单位（如工商、税务、国土等）外，凡设在苏木镇的部门统一由苏木镇管理，解决管人与管事、管事与管钱、权力与责任相统一的问题。严格按照“权随事走财由事定”的原则，最大程度地发挥职能部门的作用，提高苏木镇的运转效率，进一步强化苏木镇政府的政权基础。
（三）合理配置人才，发挥苏木镇人才在“三牧”工作中的作用。
要严格人员编制管理，科学合理地核定苏木镇编制；制定完善相关配套政策，从b策上为广大在条件艰苦地方工作的苏木镇干部解除后顾之忧：制定人才合理流动政策，促进人员在苏木镇之间合理流动；制定人才奖励，对引导牧民增收、财政增长做出贡献的干部实行重奖，对长期在边远苏木工作的人员，定期给予工资浮动并转为固定工资。 要多渠道筹集工作经费，想方设法改善办公设施和工作设备、交通工具，满足开展工作的需要。
撰稿人：张艺美 审稿人：乌力吉