牙克石市位于内蒙古呼伦贝尔市中部，大兴安岭中脊中段西坡，是内蒙古大兴安岭地区政治、经济、文化中心，是以森林经济为主的县级市，总面积27,590平方公里，市辖9个镇、7个街道办事处，人口43万，素有“森林工业之都”、“冰雪之乡”的美誉。
牙克石市是伴随着内蒙古大兴安岭林区开发建设而形成的，市区及各镇驻在国有大企业较多，除林业系统外，还有铁路、农垦等系统。各镇主要人口为非农业人口，农牧民数仅占乡镇总人口数的6%，并且各镇小城镇建设基础好，配套设施完善。特别是牙克石市第十三次党代会提出并实施“生态立市、工业强市、商旅富市、品牌名市、开放活市”五大发展战略，推进城乡统筹，加快“工业化、城镇化、现代化”三化进程，使全市经济社会驶入健康发展的快车道。同样，镇域经济也进入了蓬勃发展的新时期，城镇化建设成果显著。
一、基本情况
在2010年进行乡镇布局调整后，我市共设置伊图里河、图里河、库都尔、乌尔其汉、免渡河、乌奴耳、博克图、绰河源、塔尔气9个建制镇，总计核定行政编制300名，实有210人。内设机构3个，分别为党政综合办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、社会事务办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）、经济发展办公室。
同时，每个镇还设立文化体育广播电视服务中心、农牧业综合服务中心、计划生育服务中心3个镇属股级事业单位和国土资源所、林业工作站、畜牧兽医站3个市“一所两站”股级事业单位。其中，镇属股级事业单位总计核定编制270名（包括各镇工勤编制），实有147人（包括各镇工勤人员）；市“一所两站”事业单位总计核定编制81名，实有65人。
各镇其他派驻机构为基层司法所9个，核定编制16名，实有16人；公安派出所13个，核定编制97名，实有74人；基层法庭7个，核定编制28名，实有23人；广播电视站6个，核定编制221名，实有216人；市卫生监督所派驻各镇工作站6个，核定编制65名，实有64人；市运输管理站派驻各镇分站6个，核定编制12名，实有12人。
二、存在的问题
（一）乡镇实际承担职能与改革时确定职能不符的问题
按照乡镇机构改革的要求，镇政府职能重点转向社会管理和公共服务，但在实际工作中，乡镇政府所承担的工作与机构改革时确定的职能不相符合。一是乡镇职责增加，成为“全能型”政府。目前，各镇政府在管理公共事务时，承担了过多的职能，管理的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不管，招商引资、计划生育、社会治安无所不干，党务、政务、社会事务无所不包，而各项管理往往都是为完成上级下达的任务而进行，管了大量管不好、管不了、不该管的事情，致使镇政府办事效率下降，不利于发挥综合协调和服务作用。二是上级下达任务繁重，成为“任务型”政府。乡镇作为最基层的一级政府，是各项政策的最终执行者，不仅承担着各项管理工作，还要完成上级下达的各项经济指标和工作任务，承担的责任较重，有些任务和指标直接采取“一票否决制”。据了解，按照属地管理原则，特别是在维稳和安全生产问题上，乡镇的责任是第一位的。同时，还对计生、信访、维稳、综治、择商选资等项工作采取“一票否决制”。乡镇政府承担着上级通过目标考核、检查评比、签订责任状、一票否决等形式下达的各项任务，只能将更多的精力放在完成上级部门安排的工作中，而在公共管理和服务方面存在“心有余而力不足”等实际问题。
（二）乡镇权责利方面存在的问题
在2006年乡镇机构改革时将乡镇的各项行政管理权限收回上级行政部门后，乡镇有责无权、有责无利，责权利不一致的问题较为突出，极大地束缚了乡镇转变职能的主动性和积极性。经调研了解，各镇的具体工作中直接涉及到土地、城建、计生、文化、农牧、卫生、教育、水利、劳动、防火等近二十个职能部门，而且作为各镇自身又有社会公共服务、基层组织建设、新农村建设、引导广大农牧民发展生产和科技致富等职能，其中各职能科局有关工作任务的完成与否直接体现在各镇的工作落实上。为此给各镇下达工作目标、工作指标，所以各镇的责任比较重大，也比较艰巨。但与此相反，各种审批权、处罚权又相对集中在各职能科局，这就使责、权、利严重分离，其后果就是：一是造成政事不分。行政管理权限上收后，乡镇只承担着日常的管理职能，在职能上很难将综合办事机构与各事业站所划分清楚，即使理论上划清了，执行中容易出现重叠和交叉。二是影响乡镇政府形象构建。因各种行政审批、处罚权限的上划，一些涉及群众到乡镇办理的事项，如：婚姻登记、准生证办理、宅基地审批等，只能到市区办理，在群众住返于市区办理过程中，造成时间和费用上的浪费，同时，也使群众对乡镇政府产生意见，失去信心，直接影响到乡镇政府的形象构建。三是导致乡镇政府权威性降低。各镇行政执法权上划后，乡镇政府遇到需要进行行政执法事项时，要由相隔几百公里的市区行政部门派人到乡镇进行执法，造成市级监管太远，乡镇级无法监管，出现监管真空，致使乡镇政府权威性降低。四是造成乡镇政府责权不统一。近几年来涉及到各镇的行政管理方面的行政审批权、行政处罚权逐步集中到市里的相关职能科局，如：土地、草原、城建、防火等方面的行政执法权，这样留给乡镇的只是责任和义务，存在着乡镇所担负的职责呈无限扩大与职权的有限性之间的矛盾，使得乡镇的权力相对弱化，调控能力削弱。以各镇的安全生产的监管工作为例，安全生产的行政执法主体在县级以上的行政主管部门，乡镇没有独立的行政执法权，一旦发生安全生产事故，根据“属地管理”和“责任倒查”的机制，往往由乡镇承担第一位的责任。虽然，我市为加强对乡镇安全生产的监管，通过委托的方式赋予乡镇政府对安全生产监管的执法权限，但最大权限仅为“个人处以50元以下，生产经营单位处以1,000元以下”的行政处罚，事实上是，执法虽然进行了委托，经费没有给予保障，执法权限又存在限制，不能实现真正意义上行政处罚的目的。
（三）乡镇派驻机构存在的问题
在2006年乡镇机构改革中，镇属事业单位仅保留文化体育广播电视服务中心、农牧业综合服务中心、计划生育服务中心三个事业单位，其他事业单位均上划为市行政部门派驻乡镇的事业机构，实行条块结合，以条为主的管理体制，这种管理体制在近几年的工作实践中，也暴露出了一些问题。一是约束机制不健全，难于协调。乡镇机构改革后，对乡镇事业站所实行市镇共管，事业站所的人、财、物、事管理权在市直主管部门，各镇对派驻机构缺乏约束力，增大了协调难度。同时，实行机构上划后，各派驻机构的人员成为“部门干部”，各镇对他们的工作处于不能不管，但又很难管到位的两难境地。二是条块分割，工作趋同性差。各派出机构为完成上级布置的工作任务，总是强调自身工作的重要性，不能很好地与乡镇政府配合，难以形成合力。
（四）乡镇机构设置方面存在的问题
一是内设机构数量少，职责履行不顺畅。在2006年乡镇机构改革时设置的3个综合办公室，经过几年的工作运行，各镇认为并不是十分的顺畅。首先是职责不明，3个综合办公室职能基本上涵盖了党委、政府的所有职能，导致人员兼职较多，无法明确每人的职能责任，容易出现“有人管又没人管的现象”。其次是工作机制不理顺，由于是综合办公室，职能太多，在领导班子分工时产生交叉，一个办公室由几个分管领导管理，导致领导安排部署工作不好落实，而办公室请示汇报工作又得分头汇报。二是有些事业管理职能延伸，没有相应的机构和事业编制。伴随经济社会的发展，各项社会事业全面发展，部分事业管理职能已延伸到基层乡镇，但在乡镇却没有相应机构和事业编制。如：按照2006年乡镇机构改革的要求，各镇没有设立劳动和社会保障事业单位，但随着劳动和社会保障覆盖面的不断扩大，造成各镇社会保障服务压力增大；我市是伴随着林区开发建设起来的，各镇城镇化程度较高，都有比较好的镇容镇貌、比较规范的城镇管理，但机构改革时没有核定城镇建设管理和环境卫生管理事业机构和编制，从而影响了新农村建设和城镇发展。
（五）乡镇财政方面存在的问题
在实行财税体制改革以后，多数乡镇财政属于“吃饭财政”，造成乡镇运转十分困难。进一步转变政府职能，搞好社会管理、强化公共服务、维护和谐稳定，加大城镇基础设施建设、文化卫生等公益性事业的投入，一切都需要资金的投入。但由于财力所限，直接影响到乡镇职能的发挥。
三、建议
（一）切实转变职能，发挥乡镇政府作用。一是科学界定乡镇政府职能。围绕转变乡镇政府职能这个中心，全面强化“促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定”的职能，明确“小政府、大服务”的乡镇政府职能定位，由过去乡镇政府什么都管，无所不包，转变为“有所为，有所不为”。二是建立科学合理的考评机制。考核内容的设定要在乡镇法定职责范围内，对那些不属于乡镇职权范围的工作任务避免强加于乡镇。同时，考核内容应符合乡镇工作实际，把百姓是否满意作为考核的标准，使乡镇政府由过去被动地忙于完成上级的各项任务，转变为积极主动地为群众提供高质量的社会管理和公共服务。
（二）理顺事权，实现责、权、利统一。责、权、利是统一的整体，是一项管理活动的三个既互相制约又互相促进的有机方面，是管理工作中不可分割的三个基本内容。对于旗县级城市来讲，各乡镇应该是最基层的政府组织，是党和政府行使管理权的最基层。正所谓“上面千条线，下面一根针”，承担着大量的社会事务管理与服务的任务，包括各相关职能科局份内的许多工作也需各镇协助、支持，甚至主抓才可能顺利完成，所以必须考虑到便于工作的开展，有利于协调主管与配合、主抓与协助的关系。同时，无论是各乡镇，还是各职能科局，其发挥职能的最终目的就是实现社会管理、经济管理，服务群众。因此，各乡镇及各职能科局的职能配置与调整都要以服务群众、服务大局为出发点和落脚点，在此基础上，各职能科局应当有意识、有目的地将相关执法职能以委托的形式，向接触群众面最广泛、开展事务管理最前沿的乡镇倾斜或下放，这样才能充分调动乡镇干部的工作积极性，最大程度地实现管理的科学、客观、务实，降低管理成本。
（三）健全管理机制，理顺派驻机构关系。一是对乡镇事业站所应能简则简、能并则并，能下放则下放，合理设置，平等地置于乡镇政府的领导和管理之下，进一步扩大乡镇的权力，最大程度地发挥站所的服务职能。二是对于“条块结合、以条为主”管理的乡镇事业机构，应进一步理顺乡镇与市直部门的关系，明确乡镇政府职责，加大对站所的管理力度。其人员和业务经费由上级业务主管部门统一管理，其人员的考核、调配、晋升要充分听取服务区域乡镇的意见，上级业务主管部门应强化对乡镇事业站所的管理和指导，这样才能确保乡镇机构有效运转和乡镇干部积极性的充分发挥。
（四）合理设置机构，提高工作效能。一是调整乡镇内设机构，完善运行机制。结合乡镇政府转变职能，增强社会管理、公共服务能力的要求，对涉及民生的重点职能单独设立内设机构，提供优质的公共服务。同时，实行重心下移，权责一致的归口办理制度，促使各职能部门自觉担当起主力军的作用，更好地发挥部门的积极性、主动性和创造性。如：将各镇内设机构经济发展办公室，分别设为农牧林水、城镇建设、经济三个办公室。二是增设事业机构，加强部分事业管理职能。根据各镇社会事业发展情况，加强部分事业管理职能，增设事业机构，核定相应编制。如：强化镇属事业单位劳动和社会保障所职能，设立劳动保障事业机构；结合小城镇建设工作，设立城建环保事业机构。三是设立综合性服务平台，为群众提供服务。结合为新农村、新林区建设服务的要求，重新梳理整合乡镇面向群众的服务项目，在乡镇创建“政务服务中心”，统一设置农技、农机、经管、畜牧、民政、劳动保障、计划生育等涉及民生的服务岗位，为群众提供技术、劳务、信息、政策、法律等“一站式”服务，提高为新农村、新林区建设服务水平。四是增加乡镇设立事业机构的自主权。因各地区经济类型存在差异，各地区在乡镇管理的侧重点也不相同，我市是以森林经济为主的县级市，小城镇建设较好，因此，在镇属事业单位的设置上，应增加乡镇设立事业机构的自主权，由上级确定镇属事业机构限额，各乡镇结合工作需要设立适合本地区经济社会发展的事业机构。
（五）加大财政支持力度，为乡镇建设提供保障。坚持财权与事权相统一的原则，加快推进县与乡镇的财政管理体制改革，加强财政基础管理和基层建设工作，更好的发挥乡镇财政的职能作用，提高乡镇财政科学化、精细化管理水平，构建与经济社会发展水平相适应的乡镇财政管理体制和运行机制，全面推动乡镇社会服务和管理工作。
牙克石市编办调研课题组