2006年，按照内蒙古自治区党委办公厅、政府办公厅《关于印发〈呼伦贝尔苏木乡镇机构改革试点方案〉的通知》（内党办发〔2006〕35号）文件精神，牙克石市进行了撤乡并镇改革，将原有的12个镇、6个街道办事处调整为6个镇、7个街道办事处。在这次改革中，市辖城关镇牧原镇改建为东兴街道办事处。然而，经过近十年的工作实践，现东兴街道办事处在各项社会管理和“三农”服务等职能发挥方面的许多问题也逐渐凸显出来。为此，我办对现东兴街道办事处体制机制、职能履行、人员编制、经济发展以及恢复乡镇的必要性等情况开展了调查研究，了解到改为街道办事处后存在的诸多问题，基于理顺体制机制、促进经济社会发展、解决群众期盼等因素考虑，提出恢复其镇行政建制的设想。

一、东兴街道办事处（原牧原镇）的基本情况

原牧原镇于1989年建镇，地处牙克石市区周边，环绕市区，辖区总面积2，340平方公里，现有3个行政村、15个农村经济管理委员会、1个农业公司、3个居民委员会、200多个农牧业生产点，总人口为13，000余人，其中非城镇人口2，156人，全市一半以上的农业人口在此居住。以农牧业为主导产业，辖区总耕地面积110余万亩，占全市耕地总数的二分之一，其中办属60余万亩，规模经营农场80余个，开发利用草场10万余亩，大小牲畜10余万头匹只，是牙克石市乳、肉、禽、蛋供应的重要基地。辖区内驻有汇流河发电厂、牙克石农场、莫拐农场、海拉尔农牧职工中专4个呼伦贝尔市属县团级企事业单位，还驻有40多个铁路、林业和地方单位。我市重点项目物流园区、工业园区、棚改新区等均落户在东兴办辖区。因此，东兴街道办事处（原牧原镇）既要发挥社会管理职能，实施辖区管理，又要为各驻在大企业、大单位提供服务。

二、街道办事处现承担乡镇政府职能的主要成因

牙克石市东兴街道办事处前身为牧原镇，在2006年苏木乡镇机构改革时，将牧原镇原管辖的行政区域288.83平方公里和免渡河镇原行政区域33.82平方公里合并设立街道办事处，合并后办事处重新更名为东兴街道办事处，并将其原管辖行政区域1814.91平方公里和辖区2，513名人口并入乌尔其汉镇、行政区域196.41平方公里辖区和205名人口并入免渡河镇。但在改革工作实施过程中，基于18个村级组织在东兴办事处辖区的特殊情况，如果将土地、人员归属到相关镇，涉及到一系列的问题，包括贴近服务三农、方便群众办事、村级组织的指导、服务和监管、责权利划分等问题，各村级组织包括广大村民对于这种调整十分反对，出于社会稳定因素和促进全市农牧业发展的角度考虑，实际上没有按照改革要求执行，现东兴街道办事处仍然承担着原牧原镇政府的职能，而且其行政区域及所管辖依然是原牧原镇时期的状况。

三、作为街道办事处在开展工作中存在的问题和困难

（一）改革时确定职能与实际承担职能不统一

改革后，东兴街道办事处作为市政府的一级派出机关，在实际工作中仍履行着一级乡镇政府的职能职责，造成各项工作无法有效开展。乡镇政府由民选产生，职权由《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予，而街道办事处是市人民政府的派出机构，承担着城市管理、社区建设、维护社会稳定、创新社会管理等方面的具体工作。这种责权利不统一的情况，极大束缚了东兴办（原牧原镇）社会经济的发展。如：东兴街道办事处担负着牙克石周围2245平方公里的森林草原防火工作任务，其中森林105万亩，草原10万亩，耕地110万亩。近年来，随着开发林内、林下资源和发展旅游业，春夏之交、秋冬之际进入林内和草原从事生产、旅游观光的流动人员迅速增多，防火压力巨大。按照街道办事处的职责，东兴办并不需要承担森林草原防火工作，但实际东兴办仍承担着如此繁重的工作任务。

（二）无法对村级组织进行有效的监督管理

一是无法对村级组织换届选举进行有效的监督。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《内蒙古自治区实施〔中华人民共和国村民委员会组织法〕办法》规定，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会应当协助乡镇政府开展工作，街道办事处指导、管理村级组织没有明确的法律规定和授权。东兴办事处现有3个行政村、15个农村经济管理委员会，依据或参照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定进行换届选举时，无法对村级组织换届选举进行有效的监督。二是无法对村级财务进行有效管理。改设办事处后，原镇政府负责农村财务核算机构撤销，无法按照“村财镇管”的要求，规范各村级组织财务制度、财务支出、财务运行的监督，工作的开展受到一定的影响，部分村级组织拒不配合、不服从监管。

（三）经济管理与社会事务管理能力明显不足

改设街道办事处后，受管理职权限制，无力较好地实施经济管理和社会事务管理，直接影响区域经济的发展和整体运行。一是争取项目、资金失去依托。近些年，国家越来越重视三农问题，每年都以中央一号文件的形式就三农问题进行规范，包括基本农田的保护、农业基础设施投入建设、农业技术服务推广等多个项目建设，改设街道办事处后，作为非建制镇地区，因主体资格不符，这些配套项目建设根本无法进行申请，直接影响了区域经济的发展。二是社会事务管理职能缺失。改设办事处后，对该地区的小城镇建设、环境卫生监督、便民活动开展、公益事业创建、新农村规划建设等，无论是组织协调还是监督管理都显现出鞭长莫及的困难，这在一定程度上制约了公益事业发展和百姓群众生活水平的提高。

（四）人员编制明显不足

改革前，牧原镇核定行政编制38名，工勤事业编制8名，下设2个事业单位，分别为农牧业服务中心，核定全额事业编制14名；文化体育广播电视服务中心，核定全额事业编制2名。改设街道办事处后，东兴街道办事处核定行政编制20名，工勤事业编制3名，无下设事业单位。同时，因行政建制的改变，部分市行政部门派驻机构如林业工作站、畜牧兽医站、国土资源所等均予以撤销。在实际工作中，不仅原来所有的社会管理、公共服务的职能需强化之外，贯彻实施农村“十个全覆盖”工程、促进地域经济发展、开展新农村建设、引导广大农牧民科技致富等新的职能和职责也成为迫在眉睫的第一任务，有限的人员编制很难高质量地完成繁重的工作任务，也造成行政、事业编制混岗、外聘人员增加的违规现象，大大降低了正常开展有效管理的质量和水平。

（五）事业管理职能缺位

在改设街道办事处后，镇属事业单位均已撤销，事业管理职能出现缺位，无相应机构和事业编制。如：东兴办事处的土地面积占全市的1/3以上，农业基础设施落后，仓储、烘干、灌溉农业没有资金支持，涉农基层站所（畜牧兽医站、农牧业综合服务中心）在撤销后，造成服务三农的体制不健全，严重影响了农业的发展；国土资源所撤销后，土地监察、土地管理、土地纠纷调解无法进行，近年来违法开荒、开矿事件屡有发生，市区重点项目大都在东兴办事处辖区，需要土地的征占、确认，因没有相应的基层站所，导致工作开展困难重重。

四、恢复镇行政建制的必要性

(一)加强行政管理的需要

街道办事处由于受体制限制，自身缺乏相应的经济、规划、行政管理等方面的自主权，如将东兴街道办事处重新恢复镇行政建制，其独立性将得到恢复，在公共管理和服务方面，镇建制的权力比街道办事处建制的权力也更大，辐射范围也更广，镇政府的辐射力及管理效率也将进一步加强。

(二)推进经济发展的需要

恢复镇建制后，可以获得多方面的益处和应该有的优惠政策，政策支持更为稳固，既可以使当地居民获得较多的实惠，也有利于镇政府为居民、企业和社会提供更加优质、完善和便捷的公共服务，为以后的经济发展带来更大的推动作用。

(三)满足群众愿望的需要

当地群众对原“牧原镇”的认同度较高，对重新设镇的意愿也较强烈。2010年，我市恢复了伊图里河、乌奴耳和塔尔气镇，经过几年的实践，证明恢复镇是有利的、可行的，也是合乎民意的。如将东兴街道办事处重新设置为镇，也是水到渠成、时机成熟，既不会引起很大的社会震荡，又能满足当地群众的迫切意愿，同时，恢复镇后，群众可以选举出代表参加人代会，更有利于监督机制的完善和发挥。

综上所述，自东兴街道办事处（原牧原镇）体制变更以来，与镇域经济的发展、全市农牧业的发展壮大、农村基层组织建设是不协调的。一镇一品，东兴街道办事处（原牧原镇）有得天独厚的地域资源优势，镇域经济的发展前景广阔，特别是农牧业是其优势，是牙克石市乳、肉、禽、蛋供应的重要基地，是全市人民重要的菜篮子的保障。因此，为实现小城镇在农村现代化的过程中发挥不可替代的重要作用，建议将东兴街道办事处恢复镇行政建制。

审核人：彭红       撰稿人：宋占军   房鸿燕