在我们日常工作中，只要职责或工作任务增加，部门的习惯性思维和做法就是要求增加相应的机构编制。党的十八大以后，中央明确要求地方行政编制实行总量控制，只减不增。严控总量成了行政编制资源管理的“新常态”。在这一背景下，如何合理地配置行政编制资源，盘活存量，提高编制使用效能，保障政府部门职能运行，促进地方经济社会发展，是机构编制部门的一项重要工作。呼伦贝尔市编办在这一新形势下，着力在“总量控制”和“动态管理”上作文章，对全市行政编制（不含政法专项编制，以下同）资源现状进行了调研，并积极探索盘活存量的新途径。

一、全市行行政编制分配使用情况

目前，市直党政群机关使用行政编制的机构有51个，行政编制最多的部门有106名，如市场监督管理局，最少的7名，如工商联机关，平均每个部门行政编制36名左右。旗市区直党政群机关使用行政编制的机构有36个至45个（不含满洲里市），行政编制最多的部门94名（市场监管局）、最少的部门1名至2名（工商联机关、农工部、老干部局等）、每个机构使用行政编制平均约14名左右。苏木乡镇行政编制平均30名左右。

二、存在的问题

（一）与行政审批制度改革进程不同步

一方面是行政审批制度改革后，基层工作量增加，但行政编制并未增加。随着简政放权工作的推进，虽然行政审批事项总量上看大幅度减少，但实际情况是大部分行政审批事项转为日常管理职能。根据政府机构改革加强事中事后监管的要求，相关部门仍然要继续开展监管工作，业务量并没有降低。而同时，上级陆续下放了部分行政管理权限和行政审批事项，基层的工作量在行政审批制度改革后呈现增长趋势。如，阿荣旗改革前共有行政审批事项423项，改革后，保留125项，调整为日常管理事项290项，取消8项；再如，海拉尔区改革后原有行政审批事项取消63项，上级下放98项，增加35项。上级在下放管理权限时，并未同时下划或调整基层行政编制，导致基层工作力量日趋紧张。另一方面，各部门工作量增加程度不均衡，行政编制不能及时调整。下放的行政审批事项多集中在发改、住建、教育科技、环保、食药监管、城市管理综合执法等部门，这些部门的工作量增加较明显。但因无机动行政编制可调剂分配，导致这些部门工作力量呈现不足状态。

（二）与深入推进政府职能转变不匹配

近几年随着经济社会的发展，全面深化改革的推进和各项改革政策的落实，基层政府职能不断强化，如，国家加大保障和改善民生的力度，发改、人力资源社会保障、城乡建设、环境保护、安全生产监管、食品药品监管等政府部门的工作任务趋于标准化和精细化，对管理和服务水平的要求不断提高，工作量相比以往呈逐年增加的态势。发改部门新增了铁路、机场建设管理相关职能，固定资产投资、对外招商引资等职责都在强化；人社部门新增了机关事业单位养老保险管理职能，人力资源开发、就业创业、劳动监察、社会保险等职能都在强化；安全生产和食品药品监管部门监管的密度、频次显著增加的同时强化了突发公共事件处置能力等等。呼伦贝尔市自2002年核定行政编制总量至今，除下划、冲核、军转安置等因素，行政编总量几乎没有增加。全市现有党政群机关仍使用着十几年前的编制限额，在整体工作量逐步攀升的背景下，机关工作人员不足的问题逐步显现并且日益突出。

（三）行政编制总量配置格局不尽合理

1、层级间上多下少。2002年至今，历次的政府机构改革都未对行政编制总量进行重新核定。十几年间，经济、人口和社会环境都发生了显著变化，随着城镇化水平的提高和信息技术的迅猛发展，人们的传统生产生活习惯发生着实质性的变革，加强基层政权建设也是政府转变职能的重要内容之一，老百姓对政府管理和服务水平不断提出更高的要求，基层行政管理趋于精准化。随着上级下放的行政管理权限越来越多和“全覆盖”的工作要求，基层部门工作量和工作压力也逐年递增，而核定的行政编制总量却一呈不变，仍是“倒金字”塔格局，即机构编制的配置上级多下级少。

2、地区间行政编制分配不平衡。十几年间各地区发展情况不同，行政区域也发生变化，而行政编制总量并未进行跨地区调剂。如我市新设立的扎赉诺尔区，因自治区未下达补充其行政编制，扎赉诺尔区党委、政府行政编制仅有200余名，其各个部门只有领导没有行政工作人员是普遍现象。

3、部门间行政编制盘活渠道不畅。由于配置方式单一，缺乏动态调整行政编制的刚性法规及政策支持，并且受在编人员业务能力等客观因素局限，行政编制及行政人员很难在部门间随着职能强弱变化及时调整，部分部门编制紧张和部分部门资源闲置的情况同时存在。

（四）行政编制使用效率不高，人员结构不合理

一是党政群机关退二线人员数量较多。如，新右旗旗直机关退二线人员48人，平均年龄在53岁左右，占机关行政编制的12%，这部分人员基本不在岗工作，并且距离退休的时间跨度较长，从而导致这部分行政编制资源的浪费；二是从事具体工作的人员队伍结构不尽合理。一方面年龄结构老化，据不完全统计，在旗市区一线工作人员中，40岁以上人员的比例为64%左右；另一方面旗市区党政群机关中高学历的专业人员数量偏少，如，专业性强的安监、卫生、食药等部门，因专业人员缺乏，对有效承接和完成工作任务带来影响。

三、盘活行政编制的建议

（一）健全管理制度，加大动态调整力度

动态调整应分为内部调整和外部调整。内部调整主要是一个地区内对各部门之间行政编制的配备的调整，外部调整主要是指跨层级的行政编制总量的调整。积极推动这两方面行政编制的有效流动，是机构编制部门一项基础性工作。一是建立制度，积极推进机构编制管理的法制化进程。为提高动态管理的权威性和全区管理模式的一致性，建议自治区出台针对动态调整行政编制的管理办法，各级地方编委根据管理办法建章立制，将动态调整行政编制纳入日常管理工作，做好内部盘活行政编制资源的功课；二是制定行政编制总量标准，适时重新核定总量。根据国家机构编制管理政策及人口、地域、经济、社会等指标，制定行政编制总量参照标准，并按标准规定在若干年内重新核定一次总量，以保障与地方经济社会发展相适应。重新核定行政编制总量应着重解决外部，即地区间、层级间行政编制总量的不平衡的问题。

（二）实施内部挖潜，缓解行政编制需求的压力

一是科学合理核定机关行政编制。对机关职能运行情况定期进行综合分析，将工作任务分解到岗位，将职能管理的精细化、标准化，结合该机关人员个体能力素质等情况，合理核定每个机关的编制数；二是提高行政编制使用效能。针对机关退二线、长期病休人员占用行政编制情况，会同相关部门研究制定具体管理措施，如，明确其各方面待遇不变，但不再占用行政编制等。同时，针对机关内部“有人无事干”和“有事无人干”的现象，探索盘活机关内部闲置或发挥效益不理想的机构编制资源的机制；三是围绕经济社会发展重点拟定用编计划，对可预见的用编需求进行认真测算，优先保证基层一线和经济、民生等重要部门的人员补充，将有限的编制资源用于当地经济社会发展的重点上。

（三）探索建立行政编制使用评估机制

积极探索和推进各个部门行政编制使用情况评估体系建设，学习先行先试地区好的经验和做法，并将经过实践检验比较稳妥的管理措施提炼为评估制度。适时对使用行政编制的各个部门进行评估并提出调整方案，推动部门间行政编制的动态调整更加科学有序。比如，可以利用实名制信息系统，健全人员增减动态监管机制，定期对各部门行政人员变化情况、需求情况进行全面分析，提出机构编制动态调整、余缺调剂的意见，为盘活有限的机构编制资源提供数据基础。

（四）提高人员素质，保障编制使用效能

随着行政机构职能细化，依法治国的全面推进，对公务员的知识结构专业化、法制化的要求越来越高，自身素质与能力决定了行政效率高低，效率越高，需要的行政编制量也就越少，编制资源才能得到充分利用。行政编制管理不应仅限于核定编制数和领导职数，还应根据机关工作岗位性质、特点和管理目标需要，把好入口、疏通出口，加强在岗人员培训，提高工作人员的综合素质和业务水平，从而保障现有行政编制资源的使用效率。