呼伦贝尔市编办

随着全面深化改革逐步推进，党委政府部门工作任务越来越重，机构编制供需矛盾、结构性问题较为突出。如何在守住机构编制红线的前提下，创新管理思路和办法，管好用好机构编制资源，成为机构编制部门面临的艰巨任务。近年来，呼伦贝尔市积极探索控编减编的有效措施，妥善化解机构编制供需矛盾，积累了经验，发现了问题，形成了巩固控编减编成果的思路。

一、呼伦贝尔市控编减编工作主要做法及取得成效

控编减编是实现国务院“约法三章”之“本届政府任期内财政供养人员只减不增”目标的重要举措。2015年以来，呼伦贝尔市认真贯彻落实中央、自治区控编减编工作有关要求，主动作为，大胆实践，狠抓“严控、整治、督查”重点环节。一是抓“严控”，科学制定控编减编方案。印发了《呼伦贝尔市直属机关、事业单位控编减编实施方案》，明确了减编单位与减编任务，严格按方案开展控编减编工作。同时，规范审核审批权限，将旗（市区）事业编制调整和公开招聘编制使用的审核、审批权上收至市本级，确保了事业编制规范合理使用。二是抓“整治”，集中解决编制使用不规范问题。开展全市事业单位人员超编问题专项整治，采取日常监控、约谈、专项督查、下达“机构编制督查通知书”、召开专题部署会等措施，推动了事业单位超编人员的消化。另外，针对存在“吃空饷”问题的单位，核减其空余编制，盘活了编制资源。三是抓“督查”，推动控编减编任务落实。通过实施“专项督查＋日常监控”的监督模式，有力地推进了旗（市区）控编减编工作。对14个旗（市区）开展了三个轮次控编减编专项督查。同时，将旗（市区）控编减编工作完成情况列入机构编制季度监控范围，加强对旗（市区）的日常监督。

通过实施一系列有力措施，全市控编减编工作取得了明显成效。一是盘活了编制资源。截至2017年4月，全市提前全面完成控编减编工作，共收回各部门、各单位行政事业编制1351名。有的地区以控编减编为契机，加大了编制核减力度，在完成上级工作目标的基础上，使自已手里积攒了“余粮”。二是解决了一些历史遗留问题。通过实施控编减编，提前解决了全市事业单位超编问题，分流、安置事业单位超编人员3698人。三是编制得到了合理使用。有的旗市通过控编减编，为经济、社会、民生及综合行政执法改革等重点领域和关键环节调剂了必要的编制，将有限的编制资源用在“刀刃”上。同时，对全市中小学教职工编制进行了重新分配，编制得到了科学合理使用。

二、控编减编遇到的主要困难和问题

（一）存在认识上的偏差。一方面，各机关单位对机构编制工作的认识存在偏差。编制作为一种公共资源，“归部门所有”，“不能收回”等错误认识一直存在。一些部门和领导注重部门利益，对于“保机构、争编制”的诉求十分强烈，长久以来也习惯于伸手向机构编制部门要机构、要编制，对机构撤并、职能整合、编制调配收回存在着抵触情绪。另一方面，机构编制管理部门对控编减编领悟不到位。长久以来，编制工作侧重于设机构、增编制，善于做“加法”。与其相比，控编减编作为一种逆向的“减法”工作，目前在工作理念、思路、措施、经验储备等方面都存在不足。

（二）编制供需矛盾日显突出。呼伦贝尔作为全区经济多样性的大盟市，随着经济社会快速发展，受历史原因和编制总量约束，各级各类编制存在不足，原有的编制不能满足工作任务的需求，行政、事业人员混岗现象比较普遍，机构编制增长的刚性需求与人员编制总量控制之间的矛盾比较突出。同时，“条条干预”现象时有发生，有的上级业务部门以业务考核、审批项目、拨付资金等理由要求下级部门设立机构、提高机构规格、增加编制，给控编减编工作带来了阻力。

（三）配套制度建设相对滞后。调配机构编制资源是一个系统工程，既需要组织、人社、财政等部门给予支持配合，也需要纪检监察部门提供纪律约束，更需要各级机关和事业单位严格遵守规程。在实际工作中，机构编制管理的一些措施尚未上升到制度层面，在很大程度上影响了控编减编工作效果。例如：对机构职能配置的科学性有时无法界定，职能分解难以做到模块化数量化精细化，现有编制规模与职能配置匹配没有科学的数据模型，一些领域在顶层设计上缺乏机构编制量化标准。在实际管理中，机构编制业务人员往往依靠工作经验或是参照其他地区现状进行估算，机构编制管理亟待科学规范。

三、巩固控编减编成果的对策建议

（一）加大机构编制政策宣传,破解主观认识难题

按照呼伦贝尔市编办微信公众号后台统计数据显示，与其他常规的机构编制业务相比，控编减编工作有更高的公众关注度。机构编制部门应抓住机遇，借势借力，充分利用微信公众号、微博、新闻网站、机构编制门户网站等新媒体渠道，加大对机构编制政策法规和控编减编工作的宣传，提高机关单位对机构编制工作的认知度，营造关注支持机构编制工作的舆论氛围。同时，要拓展培训宣传渠道，将机构编制管理政策列入党校教育培训的内容，重点对部门主要领导开展相关培训，改变其机构编制管理固化思维和片面思想，切实提高机构编制法制意识，形成良好的舆论氛围。

（二）创新机构编制管理方式,缓解资源供需矛盾

一是探索建立机构编制“零空编”管理模式。开展控编减编工作，究其根本在于提高机构编制部门“盘活”能力。在机构编制资源紧张的情况下，通过开展“零空编”管理，将机关单位的空编整合，由编制部门统一管理，进一步统筹编制存量，破除部门间编制调剂阻力，释放机构编制调剂活力。

二是探索建立机构职能量化评估体系。职能配置是编制配备的基础，要运用科学手段做好机构职能评估，建立多领域的职能量化模型，将机构职能数据化，利用“互联网+”和“大数据”技术对机构职能设置进行综合分析，形成机构编制标准，实现机构编制管理方式由单纯的管控数量向根据职责任务变化动态调控的转变，更好地为机构编制管理提供数据支撑。

三是进一步探索政府购买服务。探索实行对可由市场提供、社会承担的公共服务，一般不设立事业单位，逐步通过政府购买服务或由政府设立公益性岗位的方式完成，推进一般公益服务市场化，以进一步减轻机关和事业单位对机构编制资源需求的压力。

四是探索实施编制备案制管理。在公立医院、高校等编制需求量大、有一定创收能力的公益二类事业单位，探索实行人员控制数管理、人员总量管理、员额制管理等措施，并做好与机构编制统计、实名制管理、财政经费、岗位设置、社会保障等政策衔接。

五是探索实施机构编制绩效评估。目前，各部门各单位的职能配置、机构设立和编制核定等情况，缺乏执行过程中的实践检验。开展部门机构编制执行情况评估，以此作为调整机构编制的重要参考，及时修正不合理、不科学的审批事项与编制数量。

（三）完善机构编制机制建设,提升管理服务水平

一是优化动态调整机制。主要把握好“适时、适度、适量”三个原则，“适时”是把握好调整的时机，做到事出有因。机构编制动态调整一般应把握住、把握好以下若干个节点，即机构改革期、上级有明确政策时、服务对象数量明显增加或减少状态、单位履职出现明显失误造成不良影响时，最大限度的减少调整阻力。如结合政府机构改革、事业单位分类改革、综合行政执法改革等重点工作，加大编制总量内动态调整力度，推动编制资源向重点领域、关键环节及基层一线倾斜；“适度”是掌握科学合理的编制调整频率。探索编制核定与部门职责任务变化相适应的必然规律，测算出编制调整的基本周期，杜绝因人调编和“条条干预”调编；“适量”是在职能划转、职能明显变化时保持适量的编制调整。通过以上调整原则，最大程度的减少调整阻力，争取各方面特别是部门单位的理解支持，推动机构编制动态调整工作可持续发展。

二是健全审核管理机制。一要严格执行机关事业单位空编进人前置审核制度。严审公务员考录、事业单位公开招聘、政策性安置等空编进人计划，通过前移管理关口，充分发挥机构编制作为“总闸门”的管控作用，从源头上有效控制财政供养人员增长。二要严格执行领导职数及编制使用预审备案制度。在领导职数审核过程中，坚持实施“事前预审、事中核准、事后督查”全程监控模式，对于人大、政协等长期满编、超编特殊机构的任职需求，采取“带编调任、出一进一”，杜绝超编超职数任命领导干部。将领导职数空编使用预审备案工作前移，在不产生新的机构编制违规问题的前提下，有效增加编制存量。三要完善部门间协调配合机制，强化人员异动管理。着力加强与组织、人社、财政等部门间审批联动机制，实现控编减编“无盲区”。

三是强化监督检查机制。探索制定《呼伦贝尔市机构编制违规问题处置暂行办法》，对机构编制违规问题处置作出了明确的规定，将机构编制问题整改与审批联动机制和核减“吃空饷”单位编制等专项工作常态化、制度化，有效盘活现有编制资源。对申请机构编制事项的地区和部门，其违规问题整改不到位或者未按要求进行整改的，原则上暂停受理有关机构编制申请事项。通过开展跟踪督查、持续督查，对控编减编工作落实情况逐步形成日常监控、实地督查、审计监督“三位一体”监督检查机制，加大对超编进人、超职数配备干部、“吃空饷”等机构编制违纪违规问题的查处力度，及时纠正违纪违规行为，巩固控编减编成果。同时，建立控编减编部门会商机制和联合监督检查机制，发现问题及时处理。强化机构编制管理考核，将机构编制政策法规执行情况以及总量控制工作纳入政府绩效考核目标体系。开展领导干部任期机构编制专项审计和机构编制公开公示工作，推动机构编制管理法制化规范化。