------鄂温克旗编办关于在苏木乡镇开展综合行政执法改革试点的调研分析报告
行政执法工作是法治政府建设的重要内容，直接关系到人民群众权利的行使和保护。当前，苏木乡镇人民政府在行政执法工作中确实存在着一些比较突出的权责脱节问题，主要体现在：行政执法方面的权责不匹配，或有权无责，或有责无权。通俗地说就是：“管得到的看不到，看得到的管不到”。
苏木乡镇政府的主要工作任务是发展经济、服务群众、管理社会。同时在属地管理体制的影响下，苏木乡镇政府又必须为其辖区内的所有事物“负总责”， 只要在苏木乡镇辖区内发生的安全、环保等案件均承担属地相关责任，这在一定程度上阻碍了乡镇人民政府作为一级政权所应当发挥的基本功能。如何弥补这些制度性的缺陷、划清乡镇行政执法权限、明确乡镇行政执法责任、加强乡镇行政执法力度，是摆在我们面前的一个十分重要而紧迫的课题。鄂温克族自治旗编办结合开展综合执法试点工作，深入苏木乡镇，通过调研座谈、实地查看、拟定解决方案，力求为基层综合行政执法改革 “破茧”蓄力。
一、调研基本情况
根据实地调查研究，全旗苏木乡镇基本执法队伍情况和执法依据情况如下：
（一）执法队伍以及人员情况
全旗共有10个苏木乡镇，每个苏木乡镇辖区内均有7-10支执法队伍，其中条管延伸的有5-6支，如隶属于农牧局的××××苏木（镇）草原监督管理所、隶属于市场监督管理局的××××苏木（镇）市场监督管理所等；苏木乡镇政府内具有执法职能有3-4支，如属地管理的社会事务办、城市管理行政执法大队、水利服务站、安全生产办等。10个苏木乡镇持有执法证人员近200人。执法证类别按照主管部门大致有10类20多种，如安全生产类别的安全监察证。
以一个镇为例（大雁镇）：执法部门分别为：社会事务办、安全生产办、城市管理行政执法大队、水利服务站、市场监督管理所、卫生监督所、运输管理站、国土资源所、畜牧兽医站9处。其中持有执法证56人。
以一个苏木为例（辉苏木）：辉苏木执法部门共有8处，分别为民政办、水利服务站、安全生产办、国土资源所、财政所、农牧服务中心、文体服务中心和综合服务站。其中持有执法证13人。
以一个乡为例（巴彦塔拉达斡尔民族乡）：巴彦塔拉乡执法部门有7处，分别为农牧业服务中心、水利服务站、草原监督管理所、文体服务中心、财政所、卫生院和国土资源所。农牧业服务中心与水利服务站均为委托执法。其中持有执法证11人。
（二）执法依据
民政办根据《鄂温克旗农村牧区最低生活保障工作实施方案》和鄂温克旗最低社会保障局《关于印发<鄂温克旗社会救助低收入家庭经济状况核对认定实施方案>的通知》对低保申请人进行核查，对低保享受人进行审核，对违规享受人进行停保等工作。
安全生产办按照《安全生产法》、《行政处罚法》针对非煤矿山、危化品、烟花爆竹、冶金工贸企业进行监督管理；对其他行业进行综合监管，发现安全生产管理隐患及时处理并上报相关部门。
水利服务站按照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、自治区有关水土保持方面的法律法规及实施办法负责辖区内的水政执法、水政监察，负责管辖区内的水土保持工作，对《水法》、《水土保持法》及《水土保持法实施条例》的贯彻情况实施监督检查；负责本辖区的水土保持、水资源管理、河道管理、水域、生态环境、防汛和水文监测等有关设施；搞好水行政执法和水资源统计工作，按照准确、及时、全面的原则建立“水行政执法案件档案”。
城市管理行政执法大队为授权委托执法，按照《城建监察规定》、《中华人民共和国城乡规划法》、《内蒙古自治区城市市容和环境卫生违法行为处罚规定》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市建筑垃圾管理规定》、《城市生活垃圾管理办法》、《城市绿化管理条例》、《城市道路管理条例》、《内蒙古自治区物业管理条例》等规定对市容市貌管理，环境卫生管理，生活垃圾清运，环境保护方面监察，城镇规划土地管理方面的监察，城市园林绿化监察。
市场监督管理所按照国务院颁布的各项法律法规以及地方性条例执法。市场监督管理所目前开展的业务主要有：个体工商户的设立、变更和注销，市场经济秩序的监督检查，食品安全监管，消费者权益保障，打击制假售假违法行为等。
卫生监督所按照《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国献血法》、《中华人民共和国行政许可法》、《公共场所卫生管理条例》、《中华人民共和国职业病防治法》、《医疗机构管理条例》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》、《学校卫生工作条例》等五部法律、十四部行政法规、七十一部部门规章所规定的履行卫生监督职责负责卫生监督工作。
运输管理站依据国家交通法规进行执法，主要管理客运市场、营运市场，针对镇内黑车进行监管。
护林站隶属鄂温克旗林业局，在林业局的领导下，依据《森林法》、《野生动物保护法》，维护辖区内的森林资源，保障林区社会稳定；开展林政、猎政工作和森林草原防火工作；封山育林、防沙治沙工程造林等工作；进行山情、林情调查，及时向上级反馈情况等。
国土资源所依据《土地管理法》开展工作。配合旗局执法大队对违建违法房屋进行拆除。
综合服务站按照《动物防疫法》、《草原法》进行执法。协助开展辖区农畜产品质量安全工作、完成主管部门交办的其他工作。
二、当前苏木乡镇执法存在的问题
（一）苏木乡镇执法权限很少。一些行政执法部门的执法机构仅仅设置到县一级就算到了终点，以致于这些行政执法部门的力量始终难以真正达到广大的农村牧区，特别是一些事关民生问题的行政执法如环保、产品质量、食品药品、卫生监督等更是如此。在现有行政管理体制下，苏木乡镇政府还得为其辖区内的安全生产、道路交通、国土资源、环境保护等各个方面工作负责。现实中经常是苏木乡镇在管理中发现的违法行为因无处罚权不能进行处罚，而有执法权限部门赶赴现场处理时，当事人已逃逸，如：破坏草场的挖药行为。“管理责任大、执法权力小”的现状严重制约了苏木乡镇政府社会管理和公共服务等职能的行使。
（二）苏木乡镇执法基础薄弱。 苏木乡镇执法人员均为兼职，由于执法岗位不固定、临时性工作多，造成执法人员一人多职，而且执法人员对行政执法程序也不很熟悉，不能及时地处理各类案件。乡镇行政执法的对象主要是牧民，嘎查的传统风俗习惯、错综复杂的矛盾纠纷、参差不齐的人员素质，决定了乡镇行政执法人员不仅要具有一定的法律知识，而且还需要有丰富的嘎查工作经验，但目前乡镇执法人员基本无法满足这一要求。现实中苏木乡镇多数是配合执法，这种做法在一定时间段对专门事项所采取的行动是有效的，但不是稳定的、持续的运作机制。要真正长治久安，真正解决问题，还将临时性上升到常态化和系统化。
（三）部门基层执法管理粗放。旗直有关行政执法部门在苏木乡镇设立了派出机构，如市场监管所、国土所等，能保障苏木乡镇区域内相应领域的执法工作，但因人员、编制、装备、经费等方面的限制，执法范围难以覆盖到点多、线长、面广的牧区，只能进行“蜻蜓点水”式的检查或采取临时突击的办法开展执法，执法效果并不理想。再有由于行政成本的限制，大多数执法部门没有在苏木乡镇设立派出机构，旗级执法部门从客观上难以做到对每一个苏木乡镇实时动态监管，行政执法无法全覆盖。
（四）体制创新的法律障碍大。根据苏木乡镇政府履职的现实需要，当我们试图通过委托执法等方式将部分行政执法职能下沉时，却发现有难以逾越的法律障碍。如根据《行政处罚法》规定，委托执法应当具有法律法规和规章依据，同时受委托执法单位亦须具备一定条件，但目前只有安全生产等部分领域的法律法规和规章规定可以将部分行政处罚实施委托执法。其他领域虽然客观上也存在实施委托执法的需要，但囿于上位依据不明确，影响了委托执法工作的开展。
随着法治化进程，苏木乡镇对开展综合执法的愿望非常迫切。结合多数地区的破解之路，比较现实而且必要的做法就是建立苏木乡镇综合行政执法机构，弥补苏木乡镇执法难的制度性缺陷。那么整合苏木乡镇现有的行政资源，将其改造成一个新的综合行政执法机构，意味着牵动一些部门（主要是已经在乡镇建有所、站的部门和其中的工作人员）的利益，需要做大量的动员、解释、说服、教育和协调工作。但实施这一变革又有巨大的优势，无须再投入大量的人力、物力和财力即可大功告成，所需的仅仅是政策层面的东西和领导的决策以及各级各部门的具体行动。自治区和市级层面在这个方面已给予充分指导和强有力的支持，为此需要编办做好深入细致的前期调研基础上，研究拟定详尽周密的工作方案，为具体开展综合执法工作提供参考。
三、苏木乡镇综合行政执法体制改革的初步方案
（一）建立综合执法机构
利用苏木乡镇现有的行政执法框架体系，整合苏木乡镇辖区内具有行政执法和管理职能的机构、编制、人员及财政等资源（不包括公安和司法），通过清理界定法定职责、规范委托执法职权等形式，在苏木乡镇人民政府中创设一个新的直属于苏木乡镇人民政府的综合行政执法机构，并由其代表苏木乡镇政府在辖区内依法行使与其职责相适应的行政执法权。
机构名称可以是××苏木乡（镇）人民政府综合行政执法局，为规避委托再委托，可以为苏木乡（镇）人民政府内设机构或挂牌机构，承担行政执法职能，下设执法大队为相当于拟副科级事业机构，负责具体执法任务。编制和人员数量，根据苏木乡镇地域面积的大小和人口数量的多少以及整合机构的数量、涉及范围的大小来设定，归苏木乡镇人民政府直接管理。根据本区域执法实际，综合执法局可再内设若干个内设机构和执法队伍，有针对地开展不同领域执法工作。可由对应的职能部门开展对口培训和业务指导。
参考通辽市的做法，新组建综合行政执法机构所需编制尽可能通过相应划转有关部门原有执法队伍精简归并后的编制来解决，仍有不足部分在现有编制总量内调剂解决。对于执法职权全部划转的执法机构予以撤销，人员编制整合到新的综合行政执法部门；部分执法职权划转的部门，精简归并部门内原有执法队伍；仅有少量执法职权保留的部门，按照事业单位分类改革的要求，由业务主管部门直接承担执法职责，不再保留具有独立法人资格的执法队伍。针对综合行政执法人员身份问题采取自愿原则。秉承以人为本的原则理念，对参公单位人员按职称或职务职级获得劳动报酬的不同标准，不采取“一刀切”，根据实际情况另行规定。
（二）厘清综合执法内容
1、梳理苏木乡镇政府本身具备的法定执法职责。部分法律、法规、规章明确赋予了苏木乡镇政府一些法定行政执法职责，如行政处罚：损坏村庄和集镇的房屋、公共设施的；乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的。行政强制：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划建设许可证的规定进行建设的逾期不改正的违法建筑的拆除；乡级人民政府、城市街道办事处应当组织本管区域内饲养动物的单位和个人做好强制免疫工作。行政监督：对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查。其它内河交通安全管理，村镇建设规划管理，殡葬管理，乡村公路的绿化管理，生猪屠宰管理有关职责等。各苏木乡镇政府应当严格按照法律、法规、规章规定的执法权限与执法程序以及具体事项、范围、标准和要求，履行好自己的行政执法职责。
2、梳理在辖区内需要被委托或授权赋予的执法职责。根据苏木乡镇的实际情况，苏木乡镇人民政府综合行政执法机构可在本辖区内的下列领域代表本级政府行使行政执法权（主要指行政检查、行政处罚、行政强制）：
1、公共安全监管领域。主要涉及安全生产、乡村道路安全、船舶安全、农牧业机械安全、水政、综治等的行政执法。
2、市场秩序监管领域。主要涉及工商、产品质量、食品药品、医疗卫生、动植物检疫等的行政执法。
3、人口资源环境监管领域。主要涉及村镇规划建设、土地、民政、人口和计划生育、环境保护等的行政执法。
监管的领域和范围以能够与苏木乡镇人民政府所负的“总责”相适应。
如有发达镇赋予的权限将极大提高执法效能。
（三）明确综合执法形式
一是自主执法。对现行法律、法规和规章直接赋予苏木乡镇政府法定行政执法职责，由综合执法机构以苏木乡镇政府的名义在本辖区内自主实施，承担相应后果。同时完成苏木乡镇政府交办的其他工作任务。
根据《立法法》的规定，凡属于全国人大及其常委会专属立法权范围以外的事项，在国家未制定法律、行政法规时，地方根据实际需要，可以制定地方性法规。因此，地方在苏木乡镇综合行政执法方面有着一定的立法空间。尤其是民族乡。
二是委托执法。部分行政执法职责可以由有执法权的旗职能部门依法委托给苏木乡镇政府实施。双方签订委托协议，明确具体委托执法内容、范围、期限，委托机关负责监督受托苏木乡镇政府的行政执法行为，并对该行为的后果承担法律责任；受托苏木乡镇政府行政执法行为有过错的，委托机关承担法律责任后，可以追究相关人员责任和追偿损失。政府法制办指导双方做好委托执法工作。
三是联合执法。行政执法机关司法、公安、卫生、环保等不能委托的执法职能可与苏木乡镇政府可通过健全执法信息共享、执法联席会议、案件移送管辖、案件首接负责等制度，建立起分工明确、责任到位、优势互补的执法联动保障体系，形成城乡一体、上下结合的苏木乡镇行政执法格局。
（四）健全执法保障措施
一是强化组织领导。苏木乡镇综合执法是对现行执法体制的创新探索，对规范完善现行执法体系有着重要意义，是推进依法行政、建设法治政府的重要内容，需要领导的高度重视和相关部门、苏木乡镇的协调配合，只有上下共抓，聚力推进，才能促使此项工作取得实效。
二是加强监督检查。基于现状，必须加大对苏木乡镇执法的监督力度，确保严格文明规范执法。政府法制部门、监察部门要定期对苏木乡镇行政执法情况开展执法检查，对苏木乡镇行政执法机构及其执法人员的履职情况进行监督，并根据检查情况落实行政问责制度。在委托执法中，作为委托方的旗政府各行政执法部门要切实加强对苏木乡镇行政执法的监督，做到委托规范、指导得力、跟进及时、追责到位，促进苏木乡镇行政执法人员依法正确履行职责，防止和减少苏木乡镇行政执法中的工作失误。
三是加强机构和队伍建设。要加大对执法经费的保障力度，使苏木乡镇综合执法队的机构设置、人员配备、执法工具与其承接的执法任务相适应。苏木乡镇综合执法需要有过硬的政治素质和业务能力，执法队伍是规范执法的组织基础，在队伍建设上一定要坚持高标准、严要求，要将教育培训常态化，通过加强理想信念教育、职业道德教育、专业知识教育等，完善执法队伍的管理与监督，不断加强执法能力建设。
（五）建议出台规章支撑委托执法
目前，在苏木乡镇综合执法体制构建中存在一个制度性障碍，就是委托执法的依据不足。苏木乡镇本身自有的执法职责非常有限，大量执法职责需要由有执法权的部门委托实施。根据《行政许可法》、《行政处罚法》的规定，委托执法需要有法律、法规、规章的规定，而现行的法律体系中，规定有委托执法的法律依据不多且分散，使一些执法职权无法进行委托。对此，地方立法可以有效解决这一问题，外地市县有先进经验可参考。因此，建议自治区层面进一步强化顶层设计，结合开展发达镇行政体制管理改革试点契机，授予苏木乡镇人民政府行使与其责任相适应的综合行政执法权限，明确执法依据、执法主体和执法形式，为推进综合执法破除瓶颈、提供保障，确保在法治框架内最大限度地提升综合执法效果。
整合乡镇现有行政资源，创设苏木乡镇综合执法机构，可以说是一种体制上的创新和机制上的创新，它为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的基层行政执法体系和运行机制提供了一个重要载体和运作平台，有利于在苏木乡镇人民政府中形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制，充分发挥苏木乡镇政府作为我国最基层一级政权的基本职能，从而强化苏木乡镇政府社会管理和公共服务功能。
如果探索成功，将成为依法治国在牧区基层的生动实践。
（何美婷、白丽群供稿）