随着分类推进事业单位改革的稳步开展，事业单位“五定”方案的重新修订工作显得尤为重要，2014年至2015年期间，牙克石市编办集中修订了全市208家事业单位的“五定”方案。在修订过程中，经过与参加修订工作的人员共同商讨以及和事业单位的探讨，对事业单位“五定”定什么、怎么定，有了进一步的认识和理解，同时，对事业单位如何设置、职能如何定位、机构编制要素包括哪些方面等问题进行了一些粗浅的思考。
一、事业单位“五定”方案涵义的认识与理解
何谓事业单位“五定”方案？“五定”具体指哪五项内容？经查找资料，《内蒙古自治区事业单位“五定”具体意见》（内机编发[1995]56号）中是指“定机构规格、定内设机构、定编制、定人员结构、定经费来源”这五项内容；而其他地区也有指“机构设置、职责任务、内设机构、人员编制和经费来源”五项内容的，到底事业单位“五定”方案是哪五定，各地各自为政，国家一直没有统一、规范、权威的要求。同时，全国各地对事业单位机构设置方案的描述也不尽统一，五花八门。有称“十定”方案的，如黑龙江省绥芬河市、陕西西安市对事业单位进行了“十定”的要求，即定机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、事业编制、人员结构、领导职数、经费形式、机构类别；有称“九定”方案的，如甘肃省正宁县、山东省蓬莱市、辽宁省新宾满族自治县等地在对事业单位进行清理规范时都印发了事业单位“九定”方案的模版，“九定”即定机构名称、隶属关系、职责任务、机构规格、人员编制、人员结构、内设机构、领导职数、经费形式。“九定”较“十定”少了一个定机构类别；也有的地方称为“八定”方案的，如山东邹城市、安徽徽州区、广东深圳市等地对事业单位机构编制清理工作中，保留和调整的事业单位统一进行规范，重新实行“八定”：即定机构名称、隶属关系、职责任务、机构规格、内设机构、编制数额、领导职数、经费形式。“八定”较“九定”又少了一个定人员结构。还有的地方称“七定”方案的，如四川攀枝花市仁和区总发乡制定了事业单位“七定”方案。我市曾经还实施过一段时期的事业单位“四定”方案，即定职责任务、内设机构、人员编制和经费来源四项。总体来说，全国各地称事业单位“五定”方案的还是比较普遍的。
综上所述，无论是称“五定”、“七定”、“八定”、“九定”还是“十定”方案，万变不离其宗，都涵盖了事业单位机构编制的九要素，即机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、人员编制、人员结构、领导职数、经费形式。个人认为“五定”即定机构设置、职责任务、内设机构、人员编制和经费来源这五项内容还是比较科学、准确的。因为“机构设置”涵盖事业单位机构名称、隶属关系、机构规格等三项要素；“职责任务”指事业单位职责任务这一要素；“内设机构”指事业单位内设机构这一要素；“人员编制”涵盖事业单位人员编制、人员结构、领导职数三项要素；“经费形式”指事业单位经费形式这一要素，“五定”中九要素齐全，既不显得冗长，又简单明了。
二、修订“五定”方案时遇到的一些问题
（一）机构名称不够规范
事业单位的名称要符合以下几个要求：一是要符合国家法律法规的规定。如《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中对事业单位名称有如下规定：“第二十条事业单位名称应当使用符合国家规范的汉字，民族自治地方的事业单位名称可以同时使用本自治地方民族文字。第二十一条事业单位名称不得使用含有下列内容的文字：（一）有损于国家、社会公共利益的；（二）可能造成欺骗或者引起误解的；（三）其他法律、法规禁止的。第二十二条申请登记的事业单位名称不得与已登记的事业单位名称和注销登记未满三年的事业单位名称相同或者相近似。”二是要充分反映其各自专业特征和自身特点。按照《内蒙古自治区事业单位机构编制管理暂行办法》第十四条规定：事业单位的名称应当规范、准确，应反映机构的地域位置或隶属关系、基本业务内容或工作性质，并与行政机关、企业和社会团名称相区别。三是要符合事业单位名称组成的原则。事业单位名称由三部分组成：机构的地域位置或者举办主体、工作内容或者工作性质、机构组织方式的中心词。
在修订事业单位“五定”方案时，我们发现有些事业单位的名称不够规范、准确，导致名称混淆、公众辩认不清。主要表现在以下几个方面：一是个别事业单位机构组织方式趋向行政化。事业单位的机构组织方式的中心词一般称院、校、馆、所、台、站、社、团、队、园、中心，尽量避免出现局、部、委、处等行政机关名称和公司、厂等企业名称。而由于历史遗留等原因，个别事业单位还存在着行政或企业的名称，如婚姻登记处、法学会秘书处、自来水公司、污水处理厂等。二是事业单位加挂牌子现象比较严重。形成这种现象的原因主要是由于行业“条条干预”造成的，上级行业管理部门以批项目、给资金为由，不断要求各基层事业单位增加编制、设立机构或加挂牌子，没有牌子就不拨付相应的资金，这样就形成一些事业单位挂了两、三块牌子的现象，如科技情报研究所，挂了生产力促进中心、科技成果转化中心两块牌子；市渔政站，挂了水产品技术推广站、渔业船舶检验站两块牌子，加挂一块牌子的现象更为普遍。
（二）主要职能难以界定
在重新修订事业单位“五定”方案时，如何界定事业单位职能是一块“硬骨头”，比较难啃。由于事业单位专业性较强，又缺乏职能界定的基本准则和标准，机构编制部门只能依据相关法律法规和政策规定，参照上级批复的方案，结合主管部门的相关职能，对事业单位职能是否超出法律法规和政策范围，是否与主管部门存在职责交叉等方面进行审核，而对于一些专业性职能是否应由该单位承担、业务术语表述的是否准确将无法界定，因此，界定的职能缺乏科学性。
（三）内设机构设置混乱
在修订工作中，我们发现有些事业单位内设机构设置比较混乱，存在着一项职能就设置一个内设机构、因人设岗等现象，没有进行综合设置。内设机构的设置对事业单位是一项十分重要的内容，尤其是规模比较大的事业单位，如果不进行科学的设置，事业单位就会自行设立各式各样的内设机构，或者因人设立机构，过多地提拔、任命环节干部，形成“官多民少”的局面，也不利于业务的有效开展。因此，应在“五定”方案中科学、规范的规定内设机构数量、名称和职能，让事业单位设置内设机构和任命环节干部时有所遵循。当然，个别规模较小的事业单位不需要设置内设机构时，可在正文“内设机构”这一项中描述为“不设内设机构”进行明确。同时，建议在方案标题中增加“内设机构”这一规定，这样实至名归，看标题就能知晓“五定”方案具体指哪些内容。
（四）编制核定缺少依据
事业单位“五定”方案的编制核定包括编制、人员结构和领导职数三部分内容，在重新修订这部分内容时遇到的问题也是比较多的。一是编制核定没有标准。目前，只有教育、卫生系统具有事业单位核编标准，但也年代久远，其他行业事业单位普遍缺少核编标准。在具体机构编制管理过程中，各基层单位只要涉及职能变化，就会提出增加编制的要求，但由于缺少权威的核编标准，机构编制管理部门只能采取与相近单位相互比照、参考的办法来核定编制，难以把握核编尺度，没有做到编制核定科学化。二是人员结构比例不统一。事业单位人员结构现分为管理人员、专业技术人员、工勤人员三类。如何确定事业单位的人员结构比例，《内蒙古自治区事业单位“五定”具体意见》（内机编发[1995]56号）中对人员结构比例提出了具体的意见，但时间比较早，已不适应现今经济社会发展的需要，现在缺少一个比较权威的规定。同时，人员结构比例的核定与人员岗位设置、职称聘任等事项紧密相关，这里就出现了一个问题，机构编制部门和人社部门对人员结构比例的要求不尽统一，比如，在核定主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位人员结构比例时，按照上级要求，编制部门核定专业技术人员编制比例不低于80%，而人社部门只要求不低于70%即可，两家要求不一致，致使事业单位不知如何申报。三是领导职数核定不完整。一般只是笼统的核定事业单位领导职数×名（一正×副），未列出具体的职务名称，同时，对专业性较强的事业单位中总工程师或总会计师是否占领导职数，以及规模较大单位的党组织的领导职数如何核定没有做出明确规定。
三、对策和建议
一是建立统一规范的事业单位机构设置方案。建议借助分类推进事业单位改革的时机，国家或者省一级机构编制部门制定统一、规范的事业单位机构设置方案，彻底扭转各地制定事业单位机构设置方案“各自为政”、“五花八门”的混乱局面。
二是严格规范事业单位名称。机构编制部门在审批事业单位时，要严格按照《事业单位登记管理暂行条例实施细则》和《内蒙古自治区事业单位机构编制管理暂行办法》中关于事业单位名称的相关要求进行审核，坚决杜绝事业单位名称行政化或企业化。
三是研究制定事业单位职能表述用语规范章程。建议有关部门研究制定一套事业单位职能表述规范用语，包括对各事业单位的宗旨和业务范围进行规范描述，对各行业的专业术语的表述进行规范要求，为事业单位和机构编制部门在申请和办理机构编制事项时提供参考依据。
四是进一步建立健全机构编制标准体系。机构编制标准是机构编制管理法律体系的有机组成部分，是确定机构设置和核定人员编制等管理事项的业务准则。建议上级机构编制部门对现有的机构编制管理标准进行修订完善，同时根据不同行业、不同性质、不同层次、不同类型单位的实际情况制定其他行业的机构编制标准，包括人员结构比例标准、领导职数核定标准，逐步完善机构编制标准体系，以便基层机构编制部门在核定各单位编制时能够有所遵循。
撰稿人：宋占军 审稿人：彭红