根据自治区工作会议的要求，市编办事业科针对今年将要开展的事业单位编制标准制定和综合行政执法改革这两项重点工作，以及事业单位分类改革等工作，于3月21日至25日组织有考察学习愿望的8个旗市区编办，共计13人，由吕育昌副主任带队，赴齐齐哈尔、吉林、南通等地进行了考察学习，现就考察情况和大家分享如下：

一、考察学习的准备情况

关于事业单位编制标准工作，我们是通过机构编制系统工作报道，了解到与我们较近的黑龙江、吉林两地开展的不错，于是我们与黑龙江省编办和吉林省编办进行了沟通，他们分别推荐齐齐哈尔市和吉林市作为我们的考察对象。

南通市以及下辖的如皋市，综合行政执法改革工作做的很好，是今年中编办工作会议的召开地点，也是中编办推荐的先进典型。自治区工作会议上，刘主任也推荐我区各级编办抓紧前去考察学习。

在这种背景下，我们统筹考虑时间、路线等因素，与上述三地编办进行了密切的沟通协调，最终促成了此次考察学习。

二、考察学习的主要过程

1、齐齐哈尔市：第一站我们到的是齐齐哈尔市编办，先介绍下齐齐哈尔市。“齐齐哈尔”源自达斡尔语，是“边疆”或“天然牧场”之意，齐齐哈尔市面积4.25万平方公里，辖1市8县7区，总人口570万，其中市区人口150万，是黑龙江省第二大城市，国家重要的装备工业基地、商品粮基地和畜牧业基地。是我国19个较大的市之一，是经国务院批准的具有独立立法权的城市。（“较大的市”是一个法律概念，是为了解决地级市立法权而于1982年创设。非省会地级市一旦获得“较大的市”地位，就拥有了地方立法权，国务院分四次共批准了19个较大的市：吉林市、大连市、唐山市、大同市、包头市、邯郸市、鞍山市、本溪市、抚顺市、齐齐哈尔市、青岛市、无锡市、淮南市、洛阳市、宁波市、淄博市、苏州市、徐州市、重庆市（1997年直辖后不再是））。2015年，齐齐哈尔实现地区生产总值1270亿元，公共财政预算收入79亿元。（2015年，呼伦贝尔市全市地区生产总值（GDP）实现1595.96亿元，地方财政总收入167.74亿元）

在齐齐哈尔编办主要工作方式是座谈。齐齐哈尔市编办主任朱德葆、副调研员刘茵、事业处处长刘正海参加了座谈。

关于事业单位编制标准工作，齐齐哈尔市编办目前没有开展实质性工作，标准研究的课题主要在省编办，地级编办探索不多、研究不深入，也没有承担相应任务。此前齐齐哈尔市编办曾去重庆编办进行过相应内容的考察，基本考虑是参考行业标准、地方财力、绩效评议等因素制定标准，比较关注标准出台后能否推行等问题。就全省而言，目前统一的标准主要集中在教育、卫生、科研等领域。原先从中央编办的材料来看，黑龙江是全国7个省市编制标准开展较好的地区之一，本次实地了解后感觉有些失望，其基本上仍停留在以上几个领域，未有大的突破。

关于事业单位分类改革工作，齐齐哈尔市工作进度与我们较一致，但由于历史上齐齐哈尔作为黑龙江的试点开展过一次事业单位改革，因此分类改革的障碍较小，比如从事生产经营类事业单位，早就转的差不多了。关于事业单位转企的程序，齐齐哈尔市编办介绍一是看改制方案，这个由主管部门牵头，统筹考虑国有资产、社保等政策制定，主要是涉及国有资产处置、债务债权处理、人员安置等内容；二是转制方案确定后，编委发文将该单位划出事业单位序列。主要是这个程序。从了解情况看，其承担行政职能类事业单位只批复了两家，即动物监督和草原监督，农机监理等都未列入承担行政职能类，交通口下一步随着经费形式的转变有意列入行政职能类。

关于综合行政执法工作。齐齐哈尔市目前迈的步伐不大，主要在人社、城管、安监、食药监、环保、水务、房产物业、文化这8个系统实施综合执法，下一步重点要推进农业、交通系统。在市场监管方面还没有想法，目前齐齐哈尔市级工商、技术监督仍分设，下面县级实现了合一。齐齐哈尔市本级设有行政的城市管理局，街道有城管中队，由区大队派驻，县里也多是行政的。跨行业的行政执法尚未开展，下一步打算在农牧林水、文化体育旅游等领域开展探索。由于跨部门行政执法要由省级政府确定，所以目前编办系统没有具体方案。

关于去行政化工作，齐齐哈尔市主要在教育领域开展，在事业单位“十定”时，取消了关于行政级别的表述，但仍确定领导职数。咱们自治区编委在关于扎兰屯职业学院领导职数的批复文件里，也采取了这种方式：“扎兰屯职业学院为隶属于呼伦贝尔市政府管理的事业单位，核定领导班子副厅级领导职数2名、正处级领导职数4名”。

文化改革方面，推进力度不大，持观望态度。林场改革也没动，列为公益二类。编外用人的管理由人社局、财政局和主管部门负责，编办没参与。城管职能的界定由法制办负责。

2、吉林市。是吉林省第二大城市，中国唯一省市同名城市。面积2.71万平方公里，总人口450万，其中市区人口1 9 8万。辖9个县（市）区、2个国家级开发区。2014年，吉林市实现地区生产总值2730.2亿元，一般预算全口径财政收入完成273.3亿元。

在吉林市编办参加座谈的有，吉林省编办地区事业编制处副处长赵宁、吉林市编办主任郑平、副主任李春风及事业编制处、事业单位改革处几位处长。吉林省编办的两人是从长春赶到吉林的和我们座谈的。

我重点介绍一下吉林省的事业单位编制标准制定工作，吉林省开展的力度较大，目前已制定印发了169个类别的事业单位机构编制标准，加上内部掌握的已经达到200个。吉林省之所以在两年内完成了这么大的工作量，采取的主要工作方式是省、市、县三级联动，同步推进。比如吉林市，承担了综合执法机构、社会福利机构、广播电视台、水电管理机构、贸促会这五类事业单位的机构编制标准研究工作。具体来说，就是省编办在完成个别类别事业单位机构编制标准的基础上，制定统一的工作模板，把需要制定标准的事业单位类别，分配到各个地市和工作水平较好的县编办，进行统一的培训，整体推进。吉林各级编办在制定编制标准时，首先要调取全省各市县相关事业单位的编制数、服务人口数、地域面积数等多方面参考数据，这里省里提供一部分数据，另外也从各市县编办系统索取一部分数据，所以说，任何一个编制标准的制定，都采用了全省的大数据。以吉林市为例，承担的这五类事业单位，不是局限于吉林市内的研究，是代表省编办拿到全省此类事业机构的数据后进行全省范围内的比对测算，由省编办把关后最终形成全省的标准，县编办的测算工作也是这样。简单地说，就是省、市、县都承担了不同的研究课题，研究的范围是面对全省的，结果也是应用于全省的。

吉林在编制标准研究过程中，主要采用了两种方式对研究对象的机构编制标准进行测算。对于规模小、职能任务单一的事业单位，先研究确定事业单位的职能任务，根据职能任务和实际工作情况确定事业单位内设机构和每个内设机构内应设置的岗位数量，最终确定这个事业单位核定的编制数额。对于规模较大、职能任务复杂的事业单位，主要采取选取相关因素进行测算的方式进行。举例介绍一下这种方式：第一步准确界定机构职能。事业单位的职能来源于法律、法规和政策文件等。从查找搜集与编制标准研究有关的法律、法规和政策性文件入手，准确定位研究对象的核心职能、重点任务、具体业务、岗位配置、编制需求等方面的相关规定，并细化职能，进行定性和定量分析，为提出编制配备标准提供法律依据和政策依据。第二步参考相关行业标准，鉴于相关行业标准核定工作人员数额较大，这部分标准仅作为参考要素，如图书馆、科技馆的行业建设标准。第三步选取相关因素。相关因素就是与研究对象承担的职能任务与关联度较大的因素，也就是对其工作量影响较大的因素。相关因素的选取主要是采取通过走访服务对象、发放调查问卷、考察服务效果等形式。相关因素可以是一个，也可以是多个。如，城市综合执法机构编制标准研究过程中，选取了辖区面积、辖区法人单位数、辖区社区数作为相关因素。第四步确定相关因素比例，提出测算公式。由于每个相关因素对研究对象工作量影响作用大小不同，所以在编制测算中所占比例也不相同。如，在市县社会福利机构编制标准研究中，将社会福利院收养对象身体状况分为生活自理人员、生活半自理人员以及失能人员三类人员数量作为测算的相关因素，分别针对三类人员数量来确定照顾或管理每一类人员相对应工作人员比例标准。在调研的基础上，按照实际工作需要，参考相关行业部门政策标准，提出了“生活自理的人员工作人员配备比例标准1：10，生活半自理的人员工作人员配备比例标准1：4，失能人员工作人员配备比例标准1：2.5；相关因素比例确定后，在对相关因素进行模拟分析测算的基础上，提出测算公式。另外，为了保证测算数值符合实际，吉林在编制数额上设置高低限。如，县（市、区）社会福利院编制最低不少于6名，最多不超过16名；市州社会福利院编制最低不少于30名，最多不超过105名。上述内容，说的简单，但操作起来不会那么简单。我们拿到了吉林省出台的各项标准，里面都是由具体的数学公式计算，参考的系数很多，能看懂算明白的人不多。得出一个单位编制不容易，制定这样一个数学模型更复杂。

需要说明的是，吉林编办在介绍此项工作时，多次说到此项研究工作还是立足于现状、立足于实际需要，标准出台后没有对现在的编制规模形成冲击。也就是说，出台的编制标准都是在现有编制数额基础上进行的测算，所以，新编制标准制定后与各单位现有编制相差不多。省编办印发的编制标准，只印发到地市县编办在系统内作为工作的参考，并不印发到具体的部门和事业单位，采取的是外松内紧的方式。吉林市在开展此项工作时，不仅仅局限于停留在编办内部的业务工作层面，还注重吸取主管部门和专家学者的意见，比如市县城市综合执法机构编制标准课题研究被列入吉林市2 0 1 4年重点软科学研究专项课题。

另外，我们还了解了一下吉林市编制标准出台后的一些措施，比如对于超出编制标准数额的事业单位，吉林市采取的是自然减员后再减编的做法，所以绝大部分单位都未做大的调整，而且，相对我市来讲，吉林市各单位相对编制配置量较多，如其广播电视台有540名编制（我市为234名），其社会福利院编制105名（我市为43名），其现有编制量基本都能满足工作需要，因此，编制标准的制定执行，基本上未引发各部门单位的震动。

关于事业单位分类改革工作，吉林市做的比较保守。比如，没有事业单位列入从事生产经营类、参公事业单位没有分类。分类的程序和开展的工作和我们做的也没有什么区别。

综合行政执法方面，吉林市工作力度不大，尚未开展什么试点和改革。多是传统的分散执法，没有开展整合工作。

吉林市本级行政机构数额较多，有42个行政部门，工商、质检没有整合，下面区县实现了整合。林场改革工作没有推进。去行政化工作也没有开展。

考察中了解到，吉林省机构编制管理采取省级统管的措施，进人、落编、系统内调整编制等都要由省编办审批，所以其地市县编办的权限较小。

3、南通市及如皋市。南通这个城市大家可能不太熟悉，其实南通是长江口一个非常重要的城市，是江苏省的地级市，古称通州，中国首批对外开放的14个沿海城市之一，有长江岸线226公里，海岸线216公里，南通市下辖3区2县3市（含如皋市），面积8001平方公里，人口730万人，南通人口平均寿命达80.71岁，百岁寿星多达一千多位，是全球首个“世界长寿之都”。2015年，实现生产总值6148.4亿元，一般公共预算收入625.6亿元。

2016年1月25日至26日，全国机构编制工作会议暨综合行政执法工作座谈会在江苏南通召开。期间，与会代表实地考察了南通市行政审批局、如皋市长江镇综合执法局、如皋市综合检验检测中心、如皋市市场监督管理局、崇川区钟秀街道综合执法局等。这次会议是中央编办首次在北京之外召开全国性工作会议，我们此次考察也是源于此次会议对南通经验的介绍和推广。据南通市编办介绍，此次会议各省（区、市）编办、新疆生产建设兵团编办及各副省级市编办负责同志，中央编办各司级单位主要负责人参加会议，加上领导随行人员有200多人，接待规格很高。南通市承办此次会议也是居全市之力，市长亲自牵头负责，全市各部门都分配了接待（接送站、入住服务）任务。

需要说明的是，我们在去南通考察前，详细的给南通市编办列举了我们想要考察的内容，但南通市编办几次委婉的提醒我们，希望我们重点考察中央编办会议确定的典型，而不是全面的工作考察。对此我们也理解，一方面全国各地（政府、编办、行政审批、市场监管、城管等系统）目前集中前往南通考察，就在我们考察的同时，还有巴彦淖尔市政府考察团、新疆政府考察团在南通考察综合行政执法工作，而南通市综合执法改革主要是编办牵头，来考察的各类人员市编办都要出面介绍情况，南通市编办忙于接待，确实无力根据每一个考察团的要求作出差异化的安排；另一方面中央编办会议确定的典型其考察模式已经成型，其他工作未必走在前列。

我们首先考察了南通市崇川区钟秀街道综合执法局，现场察看了综合执法局服务大厅、指挥中心和巡回法庭等功能室，听取了街道综合执法的历史沿革、组织架构、职能设置和运行模式，详细了解了人员队伍情况。这个街道综合执法的特点是网格化、信息化管理。这个街道的辖区比较集中，规规整整的几个方块，具体很好的网格化管理的条件，实现了人员巡查、视频监控的全覆盖。从我们机构编制的角度观察，钟秀街道自2015年综合执法改革开展以来，变“以条为主、派驻执法”为“以块为主、街道执法”，组建了街道综合执法局，区城管、市场监管、农工、卫计、环保等143项行政政法职能下沉到底，率先实现了“一个街道一支队伍管执法”。街道综合执法局为副科级参公事业单位，实有人员49人，编制20余名，这些编制是从区执法局下沉来的，其余人员为聘用从事协管工作。但目前主要是在城管和市场监管领域开展工作，其中市场监管人员编制和人事管理都在原单位，交由街道综合执法局统一调配开展工作，下一步拟扩展到环保、卫计、农牧林水、公安等领域。

在推进改革的过程中，主要抓住“三合、三下”：一是整合职能、下放权限，解决主体缺位的问题，将主要发生在基层、面广量大、适用简易程序、技术要求适宜的执法职能统一划入，以街道办事处为主体集中行使；二是聚合力量、下沉人员，解决执法薄弱的问题，编随事走、人随编走，由街道综合执法局统一管理；三是融合机制、下移重心，解决执法任性的问题，编制了综合执法权力清单、责任清单和程序清单，切实增强街道治理能力和监管水平。

接下来我们考察了如皋市长江镇综合执法局，长江镇是如皋市经济发达镇，位于如皋南端，长江北岸，与张家港市隔江相望，面积200平方公里，人口14万，副处级规格，经省法制办同意赋予县级管理权力。长江镇综合执法的特点可以从两个方面介绍：

一是机构突破力度大，长江镇打破了镇党政机构的固有模式，探索建立新型管理架构，试行行政事业机构整合设置，调整优化职能机构，将长江镇原有机构“一办十局”整合归并设置了“一办六局三平台”，一办是办公室（人大办、法制办），六局是经济发展和改革局、财政和资产管理局、社会事业局、农村工作局、建设局、安监局，三平台是便民服务中心（行政审批中心）、社会管理服务中心（司法所、矛盾调解中心、综治办）、综合执法局，其中三平台是正科级，其他一办六局是副科级。原有镇里面工作人员全部打乱，不分行政事业身份，根据工作需要分配到这一办六局三平台（原镇属机构仍编制保留，两本账），实行统筹管理、分类管理。综合执法局现有工作人员127名（编制仅为20多，其余为聘用人员），下设3个业务科室（综合科、法制科、指挥中心）和4个执法支队。安全生产、市场监管作为市局派出机构，编入综合执法局，作为其中两个支队。

二是行政审批职能下发力度大。按照“权责一致、能放则放”的原则，如皋市先后三次下放了1238项行政处罚权和行政强制权，按照“整体批复、分步实施、有效承接”的原则逐步下放到位，从根本上解决了“强镇”与管理权限之间的矛盾。如皋市有个理念很重要，就是由长江镇根据发展需要提出想要和能接得住的事项，市里能放就放，不能放的部门要说出不能放的理由。

解决体制障碍后，长江镇打造了一只业务精湛的综合执法队伍。我们到综合执法局进行了参观，无论是人员精神面貌、硬件建设（服装、装备、监控、指挥室）、制度建设（巡查程序、执法流程、法律文书）都给人一种装备精良、战斗力强的印象。

如皋市编办及长江镇也介绍了一些启示和经验：一是经济发达镇改革在于破解基层政府发展的体制机制障碍，化解经济发达镇权小责大、权职错位的矛盾，其矛头直指市级部门手中的权力。这就需要市级机关部门必须解放思想，提高认识，要站在转变政府职能、加快城乡统筹发展的高度，敢于向基层放权，勇于打破利益割据的格局。二是经济发达镇改革是一项全新的工程，没有先例可循。这就要求在改革中不唯基础，不唯条件，坚持解放思想、实事求是的原则，在不违反法律法规和有关政策的前提下，勇于创新，敢于突破，努力探索具有自身特色的改革路径。三是经济发达镇改革归根到底是为了推动经济发达镇经济社会发展，加强社会管理、强化公共服务，使改革发展成果惠及人民群众。因此，只有把维护好群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点，赢得广大群众的信任和支持，改革才会一帆风顺。

与这些试点相对应的是，如皋市没有开展综合行政执法工作，也是分行业执法，目前有环保、交通、文广新、农业、城管、市场监管等，城关镇的行政执法工作采取的是派驻方式，主要是城管，由市城管局在镇上设中队。

接下来我们考察了如皋市综合检验检测中心。如皋市按照精简、统一、效能的原则，对市计量检定测试所、市产品质量监督检验所、市农产品质量检验测试中心、市粮油检测中心等分散在各部门的食品药品检验检测职能和机构进行整合归并，组建了如皋市综合检验检测中心，作为市政府直属事业单位，挂靠市市场监督管理局，承担本行政区域综合检验检测职责。按照人员编制随职能走的原则，原四家单位的在职在编人员划归市综合检验检测中心，统一管理。以集约资源、便捷高效为立足点，根据检验检测设备安装运转的环境、布局等要求，整合原四家单位的所有仪器设备，科学布局、统一利用，降低检测成本，提高检测效率。所有检验检测项目实现“一窗式”受理、“一站式”服务、“一单式”报告，为规范市场交易行为、强化监管职能，提供技术保障。

如皋市市场监督管理局组建于2014年12月，由工商、质监、食药监合并而成，如皋市市场监督管理局现有在职干部、职工339名，全局下设14个基层分局，内设14个科室。如皋市市场监督管理局在南通市场监督管理系统中第一个完成机构改革重组任务，短短的三个月做到了职能整合到位、财物划转到位、人员整合到位，工作机制运行正常。他们采取的做法很雷厉风行，比如原来三局人员分工全部打乱，重新分配岗位，规定男55岁、女53岁以下，在农村工作不足8年的，全部下乡工作。这样在乡镇一级执法人员，多的有38人，少的也有12人。通过这种改头换面似的重塑，人员上岗意识很强，团队敬业精神得到迸发。

三、考察学习的体会和收获

此次考察任务集中、时间紧凑，考察的目的突出，针对性强，取得了良好的效果。主要体现在：

一是了解了其他省份的工作现状，反过来对比反思我们的不足之处。在我的印象中，吉林不是发达省份，机构编制对经济社会发展的瓶颈作用应该不是很突出显现，但通过吉林省对事业单位编制标准工作的推动来看，他们没有停留在对现有编制的日常管理上，而是敢为全国先，举全省编办之力，在事业单位编制标准的制定方面走在了前列，更为关键的是，编制标准的制定是个很复杂的数学演算过程，通过制定标准这一抓手，实现了省市县编办业务大练兵，极大地提升了各级编办和编办工作人员对机构编制工作的深层次理解。通过南通市编办的工作实践看，当现有综合行政执法体制满足不了经济社会发展的需要时，必然引发变革，南通市编办抓住这个机遇，敢想敢试，打破现有的机构编制管理条条框框，在法律和政策允许的范围内，走出了一条行之有效的新模式，并得到了中央编办的认可，而且下一步将在更大范围内推广。历史的经验告诉我们，管理总是滞后于发展，既有的管理举措不可能覆盖所有的发展需要，这就要求我们要辩证地思考因循守旧与锐意创新、条条框框与有所突破的关系，这不仅仅是一两项具体的工作成果，而应该是一种工作思维。

二是客观的看待先进与不足，既不能照搬照抄也不能妄自菲薄。比如长江镇模式，是不是适合我们呼伦贝尔地区，就经济社会发展程度、人口规模而言，我觉得我们的苏木乡镇还没有达到那种体制变革的紧迫程度，同时，装备这样一直队伍，我们的财力能不能全面铺开不好说，执法效果不明显，体制改革的初衷也注定打折扣。在与三地的工作交流中，确实有值得我们学习借鉴的地方，抛开省区之间管理政策的差异，他们也有很多不如我们的地方。比如对机构编制管理政策的理解、执行等，他们也表示某些工作做的不如我们。总体来说，就考察学习的本身而言，既是学习对方先进，也是了解对方后进的一个过程，对方好的地方我们学习，我们好的地方继续坚持，这样才能达到促进工作的作用。

三是相比发达地区编办的工作状态我们有很大差距。南通市及如皋市党政机关周六不休息，如皋市编办6个人，各管一摊，非常精干高效。据如皋市编办领导介绍，他们基本上没有正常的作息时间，始终战斗在改革的一线，做出了贡献，也收获了成绩，以编办队伍为例，近几年，有多名干部被选拔到上级机关工作。