公安部门是加强社会管理、维护社会稳定的重要政府职能部门，警务工作涉及群众切身利益，社会各个层面非常关注。在公安专项编制总量严格控制的情况下，创新警务体制机制，提高编制、警力和警务资源配置效率，缓解警力不足矛盾，逐步破解警力紧张的问题，对于推动公安工作健康可持续发展具有重要意义。  

一、新右旗公安工作基本概况

（一）2002-2012年公安机关机构编制情况

2002-2012年，公安机关经历了两次机构改革和一次部门体制调整，机构编制呈现“两个强化，两个规范”的特点。

“两个强化”为：一是公安机关职能不断强化（不含边防、消防管理工作，下同）。适应经济社会快速发展和社会治安状况日趋复杂的形势，刑事侦查、交通管理、治安管理、出入境管理等传统领域职能不断加强；情报信息、网络安全保卫等新兴领域工作全面拓展；着眼于抓基层打基础，公安派出所任务不断细化并向嘎查村、社区延伸，社会治安防控立体化、全覆盖、信息化网络更加完善。二是人员编制逐步强化。2002-2012年，公安机关人员编制总体呈稳步和小幅增长态势，平均每年增加2名，年均增长率为2.2%。

“两个规范”为：一是机构设置得到规范。以2007年《公安机关组织管理条例》实施为重要节点，公安机关机构设置法制化、规范化水平不断提高。2002-2012年，公安机关内设机构保持在12个左右（不含边防大队、消防大队，下同）。2007年《公安机关组织管理条例》实施后，市公安局会同市编办，对旗市区公安部门机构进行了统一规范。调整后，旗公安局内设机构分为执法勤务机构和综合管理机构两类，执法勤务机构为指挥中心（办公室）、刑事侦查大队（旗禁毒委员会办公室）、交通管理大队、监所管理大队、国内安全保卫大队（邪教犯罪侦察防范大队）、治安管理大队、经济犯罪侦查大队、出入境管理办公室，综合管理机构为政工监督室（纪委、监察室、督察大队）、法制室；2010年政府机构改革后，单独设置网络安全保卫大队、警务督察大队、情报中心，国内安全保卫大队、治安管理大队分别加挂反恐防暴大队、基层基础工作办公室牌子，出入境管理办公室、法制室分别更名为出入境管理大队、法制大队。2002-2012年，公安派出所（不含边防派出所，下同）由2个增设为4个。二是编制人员配置不断规范。以《公务员法》实施为契机，公安机关编制和人员规范化管理水平不断提高。2009年，呼伦贝尔市编办核销旗公安局自定编制，相应增加政法专项编制。2010年设置公安局机关事务服务中心，核定若干名全额事业编制，将公安机关非警察身份人员划入中心。

（二）近年公安工作情况

近年来，旗公安部门紧紧围绕提高人民群众安全感、创造和谐稳定社会环境的目标，创新工作理念，优化体制机制，改进方式方法，以业务规范化建设为切入点，扎实推进各项警务工作，取得积极成效。体现为“四个坚持”：坚持加强基础管理与开展专项打击行动相结合，强化社会治安防控网络化建设，着力打牢社会治安防控基础性工作，集中力量侦破重大案件，持续开展“春夏季攻势”、“暖冬行动”、打击“两抢一盗”等专项行动，保持了对刑事犯罪和治安案件的高压态势，刑事犯罪活动得到有效遏制，社会治安局面保持整体平稳；坚持推动警力下沉与强化业务指导相结合，着力抓基层、打基础，切实加强基层队所工作队伍和硬件设施建设，基层队所人员占全局人员比例达到80%以上，对基层队所业务的指导督促实现规范化和常态化，基层队所工作水平稳步提升；坚持传统与现代化防控手段相结合，建立健全情报信息综合平台，加强对情报信息的全面收集、综合研判、有效运用，提高了办案质量效能和科学化水平；坚持从严治警与从优待警相结合，切实加强公安队伍建设，强化思想政治教育和业务培训，加大警务督察力度，推进公安执法规范化建设，提高公安队伍待遇水平，推动保障了公安队伍整体素质和办案能力不断提升。通过采取综合措施，公安工作规范化、制度化、法制化建设加快推进，工作质量和水平不断提高。

二、公安机关运转中存在问题

（一）各基层队所一定程度上分散作战。目前各大队基本上与上级部门对口设置，职责分工比较明确，运转也比较顺畅，有利于集中专业警力防范和打击犯罪活动。随着经济社会发展形态日趋复杂和人口频繁流动，犯罪活动呈现智能化、跨领域、综合性的特点，客观上要求各队所间加强协调、互通信息、形成合力。目前基层队所工作自主协调机制还不完善，各大队与公安派出所职责划分不够明晰，基层队所间信息资源有效互联互通比较薄弱，联合办案长效化、机制化建设相对滞后，一定程度上存在着警力分散作战、重复检查的问题，降低了警务运转效率。

（二）公安派出所和警务室发挥作用一定程度上还不够有力。在运转中主要体现为三个“相对薄弱”，一是公安派出所编制配置相对薄弱。4个公安派出所共核定专项编制20名，平均每所5名；其中旗所在地阿拉坦额莫勒镇设置2个派出所，共核定专项编制15名。二是公安派出所人员配备相对薄弱。公安派出所人员流动更新速度较慢，队伍活n相对不足。近年来，旗公安局共录用公务员（含政法院校培养生）34名，配备到派出所的6名，比例为17.6%。三是警务室建设相对薄弱。警务室职责不够明晰，工作人员配备不足，体现警务室特点的业务运转模式还未有效建立。

（三）公安专项编制虽有增加但仍然紧张。2002-2012年，我旗共增加22名公安专项编制，目前编制分配比例由高到低依次为：交通管理大队、刑事侦查大队、监所管理大队、治安管理大队、国内安全保卫大队、法制大队、经济犯罪侦查大队、出入境管理大队、网络安全保卫大队、情报中心，4个公安派出所，综合管理机构，治安大队、国保大队、公安派出所等一线队所编制均不足10名。10年间我旗年均增加2名专项编制，编制增量与公安机关职能增加和工作要求不断细化的形势相比，存在一定差距。为完成日益繁重的工作任务，公安机关在编外聘用了大量协警，一定程度上反映了专项编制不足的问题。

（四）在编警察高层次警务人才匮乏。一是整体学历层次不高。在编警察中全日制专科、本科以上学历人员比例分别为35.1%、4.3%。二是警务专业人才不足。警务专业人员占在编警察数的37.7%。2010年考录24名公务员后，公安机关人员学历、专业结构虽有所改善，但整体水平仍然不高。三是新考录公务员存在流失的倾向。新考录公务员均为非新右旗户籍人员，受家庭不在本地等因素影响，普遍存在调出的想法。近年来，共有4名新考录公务员调入旗外机关，占考录公务员总数的11.8%。

（五）协警队伍规范化管理难度较大。一是人员规模较大。目前公安机关在编警察与协警数量之比为1：0.9，协警与在编警察数量基本持平。二是工资待遇较低。协警月平均工资仅为在编警察平均工资的30%左右，协警与在编警察承担工作任务基本相同，但待遇相差悬殊，一定程度上影响了工作积极性。三是工作时间普遍较长。目前工作3年以上的协警占协警总数的78%，其中3-5年23人、6-10年40人、11-15年11人、16-20年2人、20年以上2人。随着工作时间的延长，要求提高工资水平、保障社会保险待遇等诉求不断增加。四是人员素质参差不齐。中专（含高中）、全日制专科、全日制本科学历人员比例分别为86%、12%、2%，全日制专科以上学历人员中，警务专业人员比例为28%。

三、创新警务体制机制破解警力紧张问题的建议

创新警务体制机制是一项系统工程，涉及公安机关职能有机整合、机构优化设置、工作流程再造、公安队伍建设、技防设施投入、群防群治组织建设等诸多领域，应坚持抓基层、打基础不动摇，做到整体规划、试点先行、整合资源、统筹推进。通过创新体制机制，建立健全警务资源优化配置的长效管理措施，推动公安机关职能配置科学化、编制人员配备规范化、工作运行高效化，缓解现有警力不足的矛盾，逐步破解公安专项编制严格控制背景下警力紧张的难题，为公安工作可持续发展提供有力保障。

（一）完善领导体制。创新警务体制机制工作政策性强，涉及人民群众切身利益，社会各个层面非常关注，应加强组织领导，积极稳妥的予以推进。着力完善四项机制，一是建立健全领导体制。建立旗委政法委牵头，公安机关、党政职能部门、基层苏木镇等单位参加的领导小组，综合协调、推动各项工作，领导小组办公室设在公安部门，相关成员单位给予有效配合。完善民意征集机制，广泛征求群众、企业、社会组织等各个层面的意见，使决策建立在广泛的民意基础之上。二是建立健全试点机制。根据工作实际，精心选择一些地区和单位，积极进行试点，为在面上推进工作积累经验，打下基础。三是建立健全跟踪评估机制。定期分析和研判试点推进情况，及时总结经验，查找薄弱环节，适时进行调整和完善。四是建立健全综合研究机制。在市级和旗市区公安机关设立研究室，专司警务体制机制创新研究、政策咨询等工作。由公安部门会同机构编制、组织、人社、财政等部门，开展广泛研究，根据工作实际，提出有针对性的意见建议，不断提高为领导决策服务的水平。

（二）推动多警合一。加大各警种合理整合、有效配合力度，完善既有明确分工又衔接紧密的工作机制，攥成拳头，形成整体战斗力，是提升警务运转效率的有效措施。一是探索建立刑事侦查和治安管理一体化模式。根据刑侦和治安管理工作关联性较强的特点，组建刑事侦查与治安管理大队，统一负责刑事治安案件的侦破和治安管理工作。二是完善各警种有效配合的领导体制。完善公安局副局长分管各大队机制，对于业务具有较强关联性的大队，一般由1名副局长分管。在不调整各大队机构设置的情况下，探索公安局副局长兼任若干个大队队长，或1个大队队长兼任其他大队队长。适当增加公安局副局长职数，公安局副局长兼任大队长的，副大队长享受副科级职级待遇。三是完善公安部门各大队与公安派出所的工作分工机制。各大队要加强对公安派出所的业务指导，派出所要协助配合各大队做好管理工作，建立各大队与公安派出所社会治安状况定期研判、信息及时通报等制度，形成有效合力。推动各大队与公安派出所负责人的交流任职，强化公安派出所协调能力。四是加强公安派出所间的工作协调。建立公安派出所间刑事和治安案件即时通报制度，推动派出所间人员交流，建立派出所间互联互通的信息平台，推动派出所形成工作合力。

（三）建强建实“一所一室”。坚持警力下沉、有效覆盖、强化职能、规范运转，充分发挥公安派出所和警务室作为“基层中基层”的重要作用，全面加强基层“一所一室”规范化建设，强化社会治安综合防控和有效打击犯罪职能。一是适度推动公安派出所综合设置。旗所在地一般设置1-2个派出所，旗所在地外除面积较大、治安情况比较复杂的苏木镇实行一乡（镇）一所外，探索跨苏木设置派出所，实行两乡一所设置模式。加强公安派出所人员配置，旗所在地和跨苏木镇设置的公安派出所人员一般不低于15人。二是实现警务室有效覆盖。提高警务室设置规范化水平，警务室设置报自治区公安厅、呼伦贝尔市公安局备案。在农村牧区人口规模较大的自然村（屯）全部设立嘎查村警务室，城镇全面推行一社区一警务室设置模式，根据实际情况，在学校等人员聚集、社会敏感场所设置警务室。通过警力有效下沉，提高群众见警率，确保第一时间及时有效的处置各类案（事）件，嘎查村、社区警务室人员一般不低于4人。三是切实转变工作模式。进一步明晰刑事侦查、治安管理等大队与公安派出所的职责分工，适当向公安派出所下放除行政审批外的警务执法权限，加强工作指导和日常督促，强化公安派出所的警务执法功能。全面推行一线工作法，公安派出所和警务室要安排大部分警力，深入基层开展调查和排查工作，外勤人员比例不低于70%，将入户排查时间列为外勤人员重要考核内容。加强流动人口、刑释解教人员、精神病患者、单亲家庭子女等特殊人群的管理，强化废旧金属收购业、旅馆业、机动车修理业、公共文化娱乐场所等特殊行业的管控。建立健全公安派出所警务信息平台，全面掌握辖区内社会面情况，做到情况明、底数清。四是加大对“一所一室”建设的政策倾斜力度。公安派出所机构规格确定为副科级，所长、教导员高配正科级，警务室负责人享受副科级职级待遇。推动各大队与公安派出所工作人员的常态化交流，保持和激发公安派出所队伍活力。新考录公务员安排到派出所的不低于50%，在派出所工作时间不少于1年。对于一直在局机关或各大队工作的新录用公务员，根据实际交流到派出所工作，补齐基层工作经历。在公安派出所工作5年以上的人员，应交流到局机关或各大队工作。由自治区财政下达专项资金或给予专项补助，加强警务室规范化建设，做到“四统一”：统一建设警务室办公场所、统一配备交通工具、统一配备警务设备、统一警务室标识。

（四）强化情报机构。情报工作专业化、信息化，已成为现代警务的重要标志和发展趋势。建立覆盖全面、实时收集、功能完善的情报信息网络，对于强化社会治安管理、迅速发现线索、及时侦破案件具有重要意义，也是有效整合警务资源的重要切入点。一是加强情报专业机构建设。单独设置情报中心（大队），选好配强人员，努力建设一支精干高效的情报专业化队伍，保持人员合理规模。加强政治、经济、科技、信息化、社会管理等知识和实战技能培训，不断提高科学研判信息、预测形势发展的能力和成效。二是完善情报机构综合协调机制。建立健全由情报机构牵头的情报综合研判机制，定期组织各基层队所分析情报信息，预判治安形势，制定有针对性的防范打击措施。为提高情报机构与各基层队所的协调能力，由公安局局长直接分管情报机构。三是加强情报机构对各基层队所业务指导。牢固树立情报来源于基层的理念，建立常态化的指导督促机制，不断提高基层队所情报收集、整理、分析水平，打牢情报工作的基础。四是加快完善情报信息综合平台。加快建立以情报机构信息平台为龙头、各大队为节点、基层派出所为基础的情报信息网络，推动情报信息的互联互通和资源共享。着力加强各基层队所情报专兼职人员队伍建设，强化情报意识，提高情报收集、研判能力。加强警务人员信息化和网络知识技能培训，形成全警网上作战的态势。

（五）建设高素质的公安队伍。全面加强旗市区公安队伍建设，增强整体素质和能力，是提高现有编制配置效率的基础性工作。一是探索制定公安机关人员编制标准。加强公安队伍规范化建设，制定比较科学和规范的人员编制标准是重要前提。要深入分析公安工作运行特点，将公安工作细化分解为若干相对独立的单元和模块，测算出完成单元工作所需编制量，汇总形成整体编制数。结合辖区地理面积、人口数量、人口分布、人口流动等情况，建立以人口数量和人口密度为基本参照系的编制测算模式。10年来我旗年均增加2名公安专项编制，增长总量和增长速度不能适应公安工作需要。根据公安机关编制紧张的情况，建议上级启动新一轮公安专项编制增编计划，合理确定增编规模，重点充实旗市区公安机关，保持基层公安专项编制适度增长态势。二是加强本土警务人才培养。f自治区公安厅会同财政厅，设立公安人员教育培训专项资金。每年由自治区公安厅组织选派一定数量的旗市区公安人员，到内地或自治区公安大学（警察学院校）学习深造和培训，经费由自治区财政支出，在人员名额分配方面给予边境地区适当倾斜。建立警务专业公安人员由全日制专科学历提升本科学历奖励制度。根据边境地区公安人员学历层次相对较低的情况，在组织各类专业资格考试时，适当降低全日制学历或本科以上学历要求。建立健全上级公安机关调训基层公安机关工作人员制度。三是大力引进警务高层次人才。完善政法干警院校培养机制，培养名额适当向边境地区倾斜。探索建立西部地区特岗警察制度，每年国家面向公安院校招聘一定数量本科学历以上的警务专业毕业生，到西部地区基层公安机关工作，服务期为3年，服务期满后有志于扎根基层工作的，签订不低于10年在基层公安机关工作的合同，由国家代偿学费，纳入专项编制管理。建立选派自治区、地市级公安机关工作人员到旗市区公安机关挂职锻炼制度，挂职期不低于1年。四是强化考核激励。完善警务人员绩效考核办法，强化政治素质、业务能力和工作业绩的综合考核，严格考核奖惩。保持基层公安机关警务人员较高待遇水平，旗市区公安机关人员平均工资待遇要与地市级机关持平或适当高于地市级机关标准。按照树立导向、严控数量的原则，建立自治区、地市级公安机关面向旗市区机关定期遴选公务员制度，拓展基层人员成长空间，形成良好示范和导向效应。

（六）加强协警队伍规范化建设。协警队伍目前数量较大，已成为公安队伍的有机组成部分，发挥着重要作用。根据规范公安机关机构编制管理的要求和协警队伍特点，应坚持总量严格控制、保持合理规模、逐步予以消化、同等标准管理的原则，进一步加强规范化管理。一是严格控制数量。对现有协警进行统一登记，实行自治区公安厅、呼伦贝尔市公安局两级备案管理，今后无特殊情况，各级公安机关不得再聘用协警，现有人员只减不增。二是积极予以消化。设立公安机关综合保障服务中心，将公安机关承担的技术性、事务性工作分离出来，交由中心承担。中心核定专项事业编制，编制数量不低于公安专项行政编制的30%，由自治区编办会同公安厅统一下达。专项事业编制使用实行3个“三分之一”模式，即编制的三分之一用于面向社会公开招聘警务专业人才，三分之一用于定向考试录用工作时间超过10年的协警，三分之一用于定向考试招录协警中特殊专业人才。中心要保持10-20%左右的空编，留有一定余地。三是提升能力素质。将协警纳入公安队伍培训规划，加强有针对性的培训，不断提升业务能力和素质。选派干警外出学习培训时，应安排一定数量协警名额。四是加强管理激励。严格按照在编警察的标准，加强对协警日常管理，完善协警规范执法、工作绩效等综合考核机制，对于违纪或工作效能不高的人员，一律予以辞退。逐步提高协警的工资待遇，协警工资标准不低于在编警察平均工资的70%，由财政统一缴纳养老、医疗、工伤等保险。在评奖评优时，拿出不低于30%的名额用于协警人员。

（七）完善全覆盖的技防网络。在目前社会治安形势日益复杂的情况下，全面加强技防设施建设，对于有效预防、遏制和打击犯罪具有重大意义，同时也能比较明显的减轻警务人员工作量，提高警务运转效率。一是完善技防设施建设规划。加大财政投入力度，全面加强社会公共场所技防设施建设，做到有效覆盖。二是强化上级财政支持。自治区财政设立技防设施投入奖励资金，对于技防设施建设投入力度大、发挥作用好的旗市区给予奖励。三是加强城市（镇）社区技防设施建设。强化房地产开发商投资建设技防设施的责任，将配建技防设施列为楼房竣工验收内容，对于未配建技防设施的，不予验收。四是积极探索多元化投入机制。制定优惠政策，通过技防设施企业冠名、配带商业广告等措施，鼓励企业投资建设社会公共场所特别是商业繁华地段、人口密集地区技防设施，进一步提高技防设施覆盖面。

（八）提升群防群治水平。充分发挥人民群众接触面广、掌握信息广泛的作用，协助配合公安机关加强基层治安管理，是有效打击犯罪的重要保障。一是加强基层群防群治组织建设。及时整顿软弱涣散嘎查村和社区群防群治组织，精心选配治保会、联防队人员特别是主要负责人，加强群众信息员队伍建设。严格考核奖惩，对于不能有效发挥作用的，及时调整和辞退。加强居民小区和重要单位保安队伍建设，督促物业公司和各单位配齐配强保安人员。二是发挥退休老干警的作用。聘请身体健康、经验丰富、有志于发挥余热的退休老干警为情报员、联络员、信息员、治安指导员，协助公安机关开展管理工作。安排老干警定期对嘎查村、社区治安管理进行指导、检查和规范，强化基层基础工作。三是强化保障。加强基层群众治安力量的培训，不断提高业务素质。合理确定治保会、联防队、群众信息员等人员的工作报酬并建立稳定增长机制，调动工作积极性。督促居民小区和各单位加强对保安人员的日常管理，保障合理的待遇水平。

（课题组组长：齐生永；成员：丽娜、乌兰巴根）