随着扎赉诺尔区经济社会的快速发展，各职能部门相关管理职能的回归及进一步加强，导致工作业务不断扩大，一些经济部门和社会管理服务部门及其下属事业单位因编制不足等问题，相关职能得不到充分发挥，已成为制约各项工作正常开展的不利因素，区编办针对此问题，开展了专项调研，进行了深入思考，努力探求盘活机构编制资源的举措。
一、扎赉诺尔区机构编制整体情况
2013年3月，扎赉诺尔区以呼伦贝尔市扎赉诺尔区备案，为县级行政区划建制，由满洲里市代管。
（一）扎赉诺尔区各类机构设置情况
扎赉诺尔区现有各类行政机构52个，行政编制298名(原有180名);设置各类事业单位132个（不含8所学校），事业编制689名（原有事业编制537名）。
（二）扎赉诺尔区机构编制配比分析
1、行政、参公单位方面。从总量上看：扎区现有党政群机关52个。其中只核定1名编制的有2个；核定2名编制的8个；核定3名编制的5个；核定4名编制的10个；核定5名编制的6个；核定6名－9名编制的12个，核定10－19名编制的7个，超过20名编制的仅有2个；使用事业编制的4家群团各核定2名编制。从上述编制数量上可以看出，扎区现有行政单位均存在编制不足的共性问题。从分类上看：行政执法类，如：安监局、环保局、交通局只核定了3名行政编制。民生类，民族宗教局只核定2名编制，教育局只核定了行政编制4名，民政局、卫计局只核定5名编制。经济类，科技局核定2名行政编制、发改局核定3名行政编制、经信局、统计局核定4名行政编制。党群类，农村牧区工作部、老干部局只核定了1名行政编制；区政法委和统战部等部门只核定了4名行政编制；现有的8家群团单位编制均为2名。扎区人大、政协均设置一办四委，各委办只核定了1名编制。
2、事业单位方面。扎区现有各类事业单位132个（不含学校），核定事业编制689名（不含学校），若不考虑乡镇事业编制，区属各事业单位编制平均不足5名。
（二）与其他旗县机构编制对比分析
作为县级建制区，扎赉诺尔区在工作任务上承担着与其他旗县区相同的职能，但在核定编制上却存在很大差距，另外在机构设置上也不如其它人口总量较少的旗县。除街道乡镇外，区直部门平均每家行政编制约为6名，约有一半的行政单位编制数为1到3名;区直部门所属事业单位平均每家事业编制只有5名，约有一半的事业单位事业编制数为1到2名。扎区人口接近10万，在编人员财政供养比例约为1:90。从数据的横向比较上，与人口较少的其他旗县相比，扎区行政编制配备不足50%，事业编制配备只有30%。
二、存在的主要困难和问题
由于特殊的历史体制，扎赉诺尔区一直承担的是县级职能，但编制无论建制前后，均不足人口数量、编制体量较少旗县的三分之一。虽然建制后，上级编制部门陆续为扎赉诺尔区增加了部分行政和事业编制，暂时缓解了扎区编制紧缺的局面，但是增加的编制仅够满足领导职数和部分急需编制单位的需要，其他单位的刚需无法满足，存在很多隐患和问题，同时也制约着我区经济社会的发展。
（一）按照上级要求需设置机构增加人员，因编制无法调剂已影响工作正常开展
1、纪检、监察、巡察机构组建后，工作力量严重不足。
一是调剂编制工作存在困难。按照国家和自治区纪检、巡察机构设置以及监察体制改革等有关要求，目前我区已经设置了五个纪检组、一个巡察办、两个巡察组，由于没有足够的编制支撑，新设立机构均采取领导干部任职后，连人带编一并划转到新机构的做法，调出单位的编制本身急缺，调出后原单位的编制人员更加捉襟见肘（民政原编制仅为5名待调出1名，住建原编制7名待调出1名，农牧原编制6名调出2名，卫计原编制6名已调1名、待调1名，城管原编制4名待调1名）。扎赉诺尔区即将设置监察委，纪检监察部门原有内设机构7家，拟增设2家，按上级要求编制需匹配到位，因无足够的编制，调剂工作举步维艰。
二是工作人员编制无法保障。我区的纪检监察巡察机构编制仅满足成立机构和配备领导职数所需编制，按照上级要求应配备的工作人员编制也无法调剂，这些部门为维持正常工作运转，只得借调事业单位人员或编制外人员，存在执法不规范的问题。
2、按上级要求，一些机构未设立或虽设立因缺少编制无法真正行使职能。
一是未设立的机构，如：农牧林水局内设机构河湖办、安监局内设机构安全生产应急办公室，因没有行政编制无法按照上级要求设置，因未设置河湖办，近期我区受到上级部门的通报并要求限期整改；
二是虽设立但无法正常行使职能的内设机构，如：组织部所属的非公党工委办公室、民政局所属的社会组织党建办公室、市场监督管理局所属的个私经济组织党建办公室、工商联所属的非公经济组织党建办公室、卫计局所属的卫生应急办、政办所属的政府应急办等，按照上级要求虽在相应部门成立了内设机构，但没有足够的行政编制支撑，只为其在下属事业单位各增加了一个事业编制，远不能充分发挥各自职能作用。
（二）现有编制无法满足各部门运转最低需求，已影响工作正常开展
旗县建制后，扎赉诺尔区经济社会快速发展，各部门工作量逐年增加，但重点领域编制不足，部分单位只有2-3名编制，无法补充专业人员。
1、区域经济发展重点领域。如涉及工业园区、经贸旅游、文化产业、对外开放等相关部门，由于没有足够的编制和人员，相关职能得不到充分发挥。
2、社会发展领域。如民生扶贫、教育卫生、社会保障、食药安监、市场监管、城市管理、人大政协等很多部门也因编制不足的问题无法解决，监管服务力量不足、工作无法有效开展，基层工作人员身兼多职，身心疲惫，要求增编增人呼声很高。
3、法治建设领域。一是旗县建制前，区内未核定过政法专项编制，县级建制后，上级编制部门批复扎区设立法院、检察院，并为法检各增加了20名政法专项编制（区法院原未单独核定编制、区检察院原有编制5名）。检察院增加的20名专项编制不足以满足县级检察院机构设置的最低需求（其他旗县检察院编制均在40名左右）。监察体制改革后，检察院按要求需划转6名编制给监察委，剩余编制仅有19名，缺编缺人问题比较严重。二是上级编制部门为司法局增加了10名司法专项编制（建制前没有核定编制，其他旗县司法专项编制均在35名左右），专项编制仅用于局机关。目前各司法所依然占用街道办事处和乡镇事业编制，司法所长和工作人员仅有2名，且在办事处有兼职，就司法所本身来说，工作力量薄弱，难以对帮教人员进行有效的监管和教育，存在一定的社会隐患；同时，因占用着基层编制，也影响了基层街道和乡镇工作力量配备。
（三）政府职能部门编制较少，导致部分县级职能无法承接
扎赉诺尔区县级建制后，一些职能由于没有编制和人员，目前仍由满洲里市相关部门“代管”，满洲里市委为进一步统筹满洲里国家重点开发开放试验区建设，全面推动扎赉诺尔县域经济社会更好更快发展，决定全面赋予和最大限度下放扎赉诺尔区县级行政区管理权限。
经过梳理，我区涉及人社、经信、食药、卫计、住建、市政、教育、交通、农牧林水共9个部门，46项职能目前由满洲里市相关部门代管，其中关系区域规划、经济发展统筹协调管理权限共13项，扎赉诺尔区暂不具备承接条件的审批核准类权限共计33项，全部承接这些职能，尚需48名编制，由于扎赉诺尔区没有足够的编制，无法引进相关专业领域人才，导致这些职能还不能正常承接和履行。
三、盘活机构编制资源的对策及思考
为了进一步完善我区县级建制区各项功能，满足我区各部门运转的最低需求，除了积极争取上级的支持外，还需从自身的角度认真盘活现有资源，为全区各部门做好服务，为急需紧缺部门提供必要的编制和人员保障。
（一）探索实施“零空编”管理
一是按照中央和自治区编制管理有关要求，探索实行事业编制统筹管理，将事业单位空编由区编委收回，自然减员、人员调出等新出现的空编随空随收，事业单位不再保留空编，实行“零空编”管理。编制使用要通过职能评估确定，按需调配使用，盘活编制资源。
二是定期核查和评估事业单位职能变化、职责履行、人员编制情况，重点保障经济发展、社会管理、生态建设、民生保障等重点领域和关键岗位、需求迫切的部门的编制需求，促进编制资源合理流动。
（二）探索实施“大部制”管理
十九大报告提出：“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。根据我区实际，可以考虑将职能接近、重叠的部门合并或合署办公。实行“一套人马两块牌子”，避免机关党委、后勤服务等部门的重复。实施“大部制改革”，对党政机构进行整合优化，从根本上解决机构小而全，编制人员少的问题。
（三）加大综合执法改革力度
继续推进综合行政执法体制改革试点工作，探索在多领域开展试点，推进综合执法、建立权责统一权威高效的行政执法体制，探索整合部门间相同相近的执法职能，归并执法机构，统一执法力量，减少执法部门，探索建立适应我区经济社会发展实际的行政执法模式。重点从探索行政执法职能和机构整合的有效方式、探索理顺综合执法机构与政府职能部门职责关系、创新执法方式和管理机制、加强执法队伍建设四个方面推进工作。
（四）探索政府购买服务的有效途径和方式